Opinia z 3 lipca 2015 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw

(Minister Infrastruktury i Rozwoju

 

Rada Legislacyjna                                                                                               2015-07-03

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

        RL-0303-9/15     

 

 

Opinia o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo lotnicze

oraz niektórych innych ustaw

 

 

 

I.  Wprowadzenie

            Przedmiotem opinii jest projekt (z dnia 7 maja br.) nowelizacji ustawy Prawo lotnicze uchwalonej w 2002 r. Proponowane zmiany spowodowane są przede wszystkim koniecznością dostosowania przepisów tej ustawy do nowych lub zmienionych rozporządzeń Parlamentu i Rady UE w szczególności tych, które dotyczą bezpieczeństwa lotniczego, żeglugi powietrznej, personelu lotniczego, techniki lotniczej, lotniczej działalności gospodarczej, operacji lotniczych, lotnisk, ochrony lotnictwa cywilnego i praw pasażerów jako konsumentów usług lotniczych. Drugą istotną determinantą wprowadzanych zmian są wnioski, jakie projektodawca wyprowadził z dotychczasowego funkcjonowania przepisów Prawa lotniczego w praktyce polskiego lotnictwa cywilnego. Jest to zatem bardzo szeroki zakres regulacji normatywnej i dobrze się stało, że nowelizację tę przewiduje się w ramach jednego aktu prawnego. Tym samym Rada Legislacyjna wyraża zadowolenie, że jej postulat, zawarty w opinii z 19 września 2011 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo lotnicze (RL-0303-8/11, opublikowanej w „Przeglądzie Legislacyjnym” Nr 2-4/2011, s. 199-206),  dokonywania co kilka lat kompleksowego przeglądu przepisów ustawy pod kątem wprowadzania do niej zmian i uzupełnień, został przez projektodawcę uwzględniony i nie zmienia tego stanowiska fakt procedowania aktualnie w parlamencie nowelizacji Prawa lotniczego, bowiem zakres proponowanych w niej zmian dotyczy szczególnej problematyki związanej z możliwością korzystania z lotnisk wojskowych przez samoloty cywilne.

            Należy również sformułować pozytywną ocenę dokonania przez projektodawcę zabiegu polegającego na przeniesieniu do ustawy regulacji prawnej, do tej pory objętej unormowaniami w rozporządzeniach, chociaż są to zagadnienia należące do materii ustawowych.         

II. Kontekst prawa europejskiego

1. Treść proponowanych zmian ma ścisły związek z prawem Unii Europejskiej, gdyż jak to  podkreślono w uzasadnieniu, przedstawiony do zaopiniowania projekt ma na celu  dostosowanie ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze  do nowych lub znowelizowanych przepisów prawa UE.

            Niezależnie od tego, że merytoryczna prawidłowość projektu, także we wspomnianym aspekcie dostosowawczym, jest przedmiotem analizy zawartej w innych częściach opinii Rady Legislacyjnej, właściwe wydaje się poczynienie ogólniejszych uwag na temat sposobu podejścia ustawodawcy krajowego do regulacji zawartych w rozporządzeniach unijnych. Potrzeba taka wynika z faktu, iż nowelizacja prawa Unii, o której mowa w uzasadnieniu, następuje przede wszystkim za pomocą rozporządzeń przyjmowanych przez organy Unii Europejskiej.

            Zasady stosowania rozporządzenia zawarte są oczywiście w art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), ale należy także wziąć pod uwagę wykładnię tego przepisu ustaloną w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

            2. Jeżeli chodzi o traktatową konstrukcję rozporządzenia, to z brzmienia art. 288 TFUE wynika, iż państwo członkowskie zasadniczo nie podejmuje działań polegających na implementowaniu przepisów rozporządzenia do krajowego porządku prawnego. Rozporządzenie bowiem, przyjęte przez instytucje unijne w celu wykonania kompetencji Unii Europejskiej, ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

             Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił (zob. np. A. Wróbel, art. 288 [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz Lex, t. III pod red. D. Kornobis-Romanowskiej, J. Łacny, Warszawa 2012, s. 646-651) dlaczego, co do zasady, wydawanie krajowych aktów prawnych implementujących rozporządzenia unijne jest niewłaściwe. Otóż przepisy rozporządzenia powinny być stosowane jednocześnie we wszystkich państwach członkowskich począwszy od daty jego wejścia życie. Państwa członkowskie nie mogą tego zmieniać przyjmując krajowe akty implementacyjne o różnych datach wejścia w życie, gdyż w konsekwencji ograniczyłoby to bezpośrednią skuteczność rozporządzenia. Niedopuszczalne jest zwłaszcza odsunięcie w czasie wywierania skutku przez przepisy rozporządzenia tworzące prawa jednostek.

            Nie można przekształcać rozporządzenia unijnego w prawo krajowe, ponieważ groziłoby to nałożeniem się jurysdykcji krajowych organów kontroli prawa i Trybunału Sprawiedliwości UE, a w rezultacie naruszyłoby wyłączną właściwość tego ostatniego do dokonywania wykładni lub stwierdzania nieważności aktów unijnych (art. 267 TFUE).  

            Wielokrotnie podkreślany przez TSUE wymóg jednolitego stosowania prawa unijnego, mógłby być zagrożony, gdyby państwa, kierując się własnym interesem, zmieniały za pomocą przepisów krajowych jego treść lub zakres.

            3. Od wskazanych wyżej rygorów traktatowych istnieją jednak wyjątki. Pierwszym, najbardziej oczywistym wyjątkiem od zakazu wydawania przez państwo członkowskie przepisów implementujących rozporządzenie jest sytuacja, w której podjęcie stosownej aktywności legislacyjnej przez państwo przewidziane jest w samym rozporządzeniu (wyrok 230/78 w sprawie Eridania, pkt 34).

            Przykładowo, w zakresie ochrony lotnisk taki obowiązek został generalnie nałożony na państwa członkowskie, a więc i na Polskę, w art. 8a ust. 3 rozporządzenia 216/2008/WE („Państwa członkowskie zapewniają istnienie przepisów chroniących lotniska przed działaniami i zdarzeniami w ich okolicy, które mogą powodować niedopuszczalne zagrożenia dla statków powietrznych korzystających z lotniska”) oraz szczegółowo w art. 8, 9 i 10 rozporządzenia 139/2014/UE, w którym ustanowiono wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem 216/2008/WE.

             Państwa członkowskie, w zakresie zabezpieczenia otoczenia lotniska, jego monitorowania oraz zarządzania zagrożeniami związanymi z dziką zwierzyną, zostały zobowiązane do zapewnienia przeprowadzenia odpowiednich konsultacji, zabezpieczenia lotnisk oraz zapewnienia oceny zagrożeń związanych z możliwością zderzenia z dziką zwierzyną.

            W zakresie ochrony lotnictwa cywilnego, zgodnie z postanowieniami załączników do rozporządzenia 185/2010/UE państwa członkowskie zostały zobowiązane  do wyznaczania podmiotów zatwierdzających do spraw ochrony lotnictwa (UPZ) oraz zapewnienia sprawdzenia przeszłości tegoż UPZ.

            4. Obowiązek państwa może polegać na dostosowaniu prawa krajowego do treści rozporządzenia tak, by jego stosowanie w krajowym porządku prawnym nie napotkało przeszkód (wyrok 128/78 Komisja p. Zjednoczonemu Królestwu, pkt 9).

            W art. 21 rozporządzenia 300/2008/WE ustalającego wspólne zasady w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego przewidziano, że państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia oraz podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wprowadzenia w życie. Sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

            Z uzasadnienia dołączonego do projektu ustawy wynika, że przewidziane w obowiązującej ustawie sankcje nie spełniają tych wymogów, a zatem właściwym krokiem jest dokonanie zmian dostosowujących tak, by sankcje odpowiadały wymaganiom rozporządzenia.

            Nie zawsze jednak projektodawca wiąże trafne konsekwencje z potrzebą dostosowania. Jak to wskazano w punkcie III. 21 tej opinii ograniczenie zastosowania art. 155a projektowanej ustawy wyłącznie do obcych statków powietrznych i członków ich załóg, nie wynika z wymagań rozporządzenia 965/2012/UE, w tym ARO.RAMP.140, a może utrudnić zapewnienie bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych zagrożonego ze strony własnych statków.

            Podobne wątpliwości budzi zmiana dostosowująca art. 155b (pkt III. 22 tej opinii), ponieważ ograniczenie obowiązku sprawozdawczości tylko do statków obcych nie wynika jednoznacznie z prawa UE (ARO/RAMP.145), a może utrudnić zapewnienie właściwego nadzoru nad własnymi statkami.

            Przypomnijmy w tym kontekście, że za pomocą dostosowujących aktów krajowych nie można zmieniać zakresu rozporządzenia (wyrok 40/69 Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe/Firma Paul G. Bormann, pkt 3 i 4).

            5. Wiele wątpliwości powstaje, gdy prawodawca powtarza w krajowym akcie przepisy rozporządzenia. Trybunał Sprawiedliwości uznał tego rodzaju „reprodukowanie” rozporządzenia za sprzeczne z samą jego „naturą” (wyrok 39/72 Komisja p. Włochom pkt 17).

             Projektodawca wymienia w uzasadnieniu (s. 12, 22, 33, 35, 36) przypadki uchylenia dotychczasowych przepisów celem uniknięcia zbędnego powielania przepisów prawa UE oraz prawa międzynarodowego.

            W pkt III. 5 i III. 25 tej opinii wskazany został przypadek nieuzasadnionego powtórzenia przepisów zawartych w załączniku do rozporządzenia 965/2012, czego projektodawca albo nie dostrzegł albo świadomie powtórzył regulację unijną.

            W związku z tym należy zauważyć, iż może się pojawić potrzeba stworzenia w państwie członkowskim kompleksowej regulacji jakiejś dziedziny, a rozporządzenie unijne ma stanowić jeden z elementów systemu, obok aktów ustanowionych na poziomie prawa krajowego. W takim przypadku powtórzenie pewnych przepisów rozporządzenia w aktach krajowych jest dopuszczalne, jeżeli pozytywnie wpłynie na spójność i lepsze zrozumienie tego rodzaju kompleksowej regulacji (wyrok 272/83 Komisja p. Włochom, pkt 27; por. podobnie doktryna np. Hartley T.C. The Foundations of European Union Law, 8th ed. Oxford 2014 r., s. 218).

             6.  Rozporządzenia unijne przyjmowane w zakresie lotnictwa cywilnego zawierają  niekiedy  przepisy  pozwalające na czasowe odroczenie stosowania niektórych przepisów rozporządzeń (np. załączników) celem umożliwienia adresatom (ale i władzy lotniczej) przygotowanie się do stosowania nowych regulacji (zob. np. art. 11 rozporządzenia 2015/340 o licencjonowaniu kontrolerów ruchu lotniczego, czy art. 10 ust. 2  rozporządzenia 965/2012 o operacjach lotniczych, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu, s. 15, tego projektu ustawy). W przypadku rozporządzenia 965/2012 oświadczenie złożone w imieniu RP zostało ogłoszone w formie komunikatu Prezesa ULC (nr 30 z 1 marca 2013 r.). Rada Legislacyjna ma wątpliwości związane z tą notyfikacją i na tym tle również z formą i sposobem ogłaszania oświadczeń tego typu składanych w imieniu RP. Po pierwsze, komunikat nosi datę 1 marca 2013 r. i zawiera oświadczenie RP. W treści oświadczenia nie podano daty jego sporządzenia, oświadczenie nie jest podpisane, nie wiadomo zatem, kto je składa jako reprezentant RP. Komunikat nie zawiera również daty złożenia noty odpowiednim władzom UE. Art. 10 ust. 2 rozporządzenia 965/2012, który dotyczy tych kwestii, w odróżnieniu od podobnego przepisu zawartego w rozporządzeniu 2015/340 (art. 11 ust. 2) nie wskazuje daty, do której takie oświadczenia można złożyć. Biorąc jednak pod uwagę ten przepis i zasadę pewności prawa, takie oświadczenie powinno być złożone najpóźniej z datą określoną w rozporządzeniu, wskazującą  dzień, od którego rozporządzenie ma być stosowane, w tym przypadku 28 października 2012 r. Opublikowanie komunikatu z opóźnieniem – 1 marca 2013 r., gdy rozporządzenie powinno już być stosowane, i w formie, o której mowa wyżej – jest zdaniem Rady Legislacyjnej niewłaściwe. Ten przypadek ujawnia problem natury ogólnej, który powinien być przeanalizowany pod kątem zmiany ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

 

             7.  Podobna wątpliwość odnosi się do tych przepisów rozporządzeń UE, które pozostawiają pewne szczegółowe kwestie do określenia „właściwej władzy” państwa członkowskiego. Chodzi o dookreślenie w prawie krajowym (lub możliwość dookreślenia) spraw, w których formułuje się wymogi wiążące jednostki lub inne podmioty nie podlegające organizacyjnie organowi wydającemu akt, a zatem mają charakter wymogów powszechnie obowiązujących. Dla przykładu:

a) rozporządzenie 805/2011 w art. 13 ust. 7 pozostawia kwestię procedury stosowanej przy egzaminach biegłości językowej kontrolerów ruchu lotniczego „właściwemu organowi”,

b) rozporządzenie 1178/2011 w FCL.055 punkt e nakazuje przeprowadzić egzamin biegłości językowej „metodą ustanowioną przez właściwy organ”,

c) rozporządzenie 965/2012 w Załączniku VII w przepisie NCO.GEN.103.d umożliwia „właściwej władzy” określenie dodatkowych warunków dla wykonywania tzw. lotów zapoznawczych.

            Wspomniane kwestie dotyczą niewątpliwie wymogów powszechnie obowiązujących, zatem powinny być regulowane co najmniej w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw transportu. Potwierdzenia takiego stanowiska dostarcza orzecznictwo TK, czego przykładem jest wyrok TK (sygn. K 28/98): „Podstawą [konstytucyjnej koncepcji systemu prawa] jest rozdzielenie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego od systemu aktów prawa wewnętrznego i uznanie, że sytuacja prawna obywatela (oraz wszelkich podmiotów pozostających poza „władzą organizacyjną” organu wydającego akt normatywny) może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego, wymienionych w art. 87 Konstytucji” (cyt. za: Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, M. Zubik red., 2. wydanie, Warszawa 2011, s. 534). Zasadne jest zatem, aby w ustawie znalazły się wyraźne upoważnienia (we właściwych częściach ustawy) do wydania stosownego rozporządzenia przez tegoż ministra. Zresztą takie rozwiązanie już jest stosowane w ustawie, choć tylko w odniesieniu do niektórych kwestii. Dla przykładu rozporządzenie 1034/2011 w art. 9 nakazuje przyjąć „odpowiednie procedury” dla zgłaszania zmian w systemach funkcjonalnych. Stosowne upoważnienie w tym zakresie zawarto w art. 128b ust. 4, przewidującym wydanie rozporządzenia przez właściwego ministra.

III. Kontekst prawa administracyjnego

1. W projektowanej zmianie art. 21a ust. 4 przewiduje się, że wnioski o dokonanie czynności, o których mowa w art. 153a ust. 1 i art. 193 ust. 1 i 2, dokumenty, o których mowa w art. 201a ust. 1 i 2, a także zawiadomienie Prezesa Urzędu, o którym mowa w art. 196b ust. 1, „mogą być kopiami”. Podobnie brzmi szereg dalszych przepisów projektu. Polskim prawnikom może nasuwać się uwaga, że wskazane byłoby dodanie w tych przepisach, iż kopie dokumentów, o jakich mowa w projektowanym art. 21a ust. 4,  powinny być stosownie uwierzytelnione. Jednak z uwagi na to, że w implementowanych dyrektywach w wielu miejscach ustanawiany jest wymóg posługiwania się właśnie kopiami dokumentów (bez jakichkolwiek zastrzeżeń) przyjęte rozwiązanie uznać można za właściwe. Kopie pozwalają bowiem właściwemu organowi zweryfikować autentyczność wynikających z nich danych, a nakładanie obowiązku uwierzytelniania (zwłaszcza na warunkach określonych w k.p.a., przewidującego konieczność notarialnego potwierdzania kopii dokumentów składanych do akt sprawy) wpływałoby istotnie na przedłużenie procedur. Ponadto, domaganie się w prawie polskim przedkładania kopii odpowiednio uwierzytelnianych mogłoby być kwestionowane przez Komisję Europejską jako niewłaściwe wykonanie danej dyrektywy, zwiększające ponad niezbędną miarę obowiązki przedsiębiorców. 

2. Wprawdzie zmiana art. 24 ust. 2 ma charakter formalny, ale nie sposób przemilczeć, że zawarte w tym przepisie zobowiązanie Prezesa Urzędu do sprawowania nadzoru powinno łączyć się ze wskazaniem środków, za pomocą których ma on być sprawowany. W przeciwnym razie takie upoważnienie jest niejako puste – upoważnia wyłącznie do kontroli, bez możliwości stosowania środków władczych, wiążących nadzorowanego i wpływających na skuteczność prawną jego działań. Ponieważ ustawa zawiera pewne upoważnienia do stosowania środków nadzorczych, ale nie są one typowe w relacjach określanych mianem „nadzór”, warto byłoby odesłać w art. 24 ust. 2 do odpowiednich przepisów tej ustawy.

3. W art. 28, regulującym tryb przeprowadzania kontroli przestrzegania przepisów prawa lotniczego, planuje się dodać m.in. przepis ust. 5a w brzmieniu: „W protokole kontroli podmiotów certyfikowanych, w zakresie spełniania przez te podmioty wymagań do wydania lub utrzymania certyfikatu, określa się zakres naruszenia, z zastrzeżeniem art. 29b. Przepisy art. 161 ust. 5 i 6 stosuje się”. Niejasne jest ostatnie zdanie przewidujące stosowanie art. 161 ust. 5 i 6. Może projektodawcy chodzi o odpowiednie stosowanie tych przepisów, bo jeśli miałyby być one stosowane wprost, to takie zastrzeżenie byłoby zbędne. Konieczność stosowania ww. przepisów odesłania jest bowiem oczywista. Określają one skutki prawne  stwierdzenia, że posiadacz certyfikatu przestał spełniać wymagania przewidziane przepisami prawa do wydania lub utrzymania certyfikatu. Mają zatem charakter materialnoprawny, a nie proceduralny, nie mają z samym protokołowaniem kontroli nic wspólnego. Dodanie zastrzeżenia o konieczności odpowiedniego stosowania art. 161 ust. 5 i 6 mogłoby mieć takie znaczenie, że z art. 28 ust. 5a wynikałby obowiązek odnotowania w protokole okoliczności, o jakich mowa w przepisach odesłania. Aby zapewnić jednoznaczność regulacji zdecydowanie lepiej byłoby, gdyby przepis wyrażał obowiązek umieszczenia w protokole stosownych adnotacji wprost, a nie za pomocą zwrotu „Przepisy art. 161 ust. 5 i 6 stosuje się”.

4.  W projektowanym art. 29b ust. 1 przewiduje się, że w protokole tzw. kontroli zgodności w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego ma być określony „zakres naruszenia stosowanych metod i środków ochrony”. Nie wiadomo co oznacza ów zwrot. Naruszyć można prawo, ustalenia decyzji lub innych orzeczeń (tak przewidywał uchylany art. 29), ale nie wiadomo co oznacza zwrot „naruszenie stosowanych metod i środków”. To jakiś neologizm, który może sprawić kłopoty w zapewnieniu realizacji celów ustawy oraz rozporządzeń unijnych. To istotny problem, bo w art. 29b ust. 2–9 przewidziano poważne konsekwencje stwierdzenia takich naruszeń. Na marginesie, trudno będzie obronić się przed zarzutem, że ustalenie naruszenia obowiązków przedsiębiorcy dokonuje się w „protokole”, a nie za pomocą odpowiedniego aktu administracyjnego. Tak, czy inaczej, będzie to i tak akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Rady należy ponadto wskazać w ustawie wzorzec ocen uwzględnianych w toku kontroli zgodności w zakresie ochrony lotnictwa bardziej jednoznacznie (np. wymogi ochrony bezpieczeństwa w działalności lotniczej, o których mowa w …”).

5. Ponieważ przesłanki zgody na zawarcie umów leasingu, o jakich mowa w ARO.OPS. 110 i ARO.OPS.155 załącznika II do rozporządzenia 965/2012, zostały określone w tym rozporządzeniu, wątpliwym jest powtarzanie ich w polskim prawie w projektowanym art. 41. Zwłaszcza, że wymagania tego rozporządzenia mogą się zmienić ze skutkiem bezpośrednim dla RP i przedsiębiorców sektora lotniczego, a nasza ustawa będzie zawierała (do czasu jej zmiany) przesłanki ww. zgody w postaci odmiennej od obowiązującej w UE. Taka rozbieżność może być przyczyną sporów i błędnych rozstrzygnięć.

6.  Wątpliwości może też wzbudzać racjonalność przepisu art. 41 ust. 5. Po pierwsze, nie należy posługiwać się w ustawach zwrotem „decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności”. Ustanowienie takiego wymogu nie powoduje bowiem, że dana decyzja będzie podlegała wykonaniu z mocy samego prawa, lecz tylko wówczas będzie wykonana, gdy organ wydający decyzję nada jej stosowną klauzulę. Nie można wykluczyć, że obowiązku takiego nie dopełni, a wówczas cel, któremu przepis art. 41 ust. 5 i natychmiastowa wykonalność decyzji przewidywanych w art. 41 ust. 4 ma służyć, nie zostanie osiągnięty. Poprawnym zabiegiem legislacyjnym jest ustanowienie przepisu stwierdzającego wprost, że dana decyzji podlega natychmiastowemu wykonaniu. Po drugie, natychmiastowa wykonalność ma sens wyłącznie w przypadkach decyzji podlegających wykonywaniu. Zgoda na zawarcie umowy leasingu nie podlega wykonywaniu w znaczeniu prawnym, bo nikt stron umowy do jej zawarcia nie może zmusić (w projektowanych zmianach w art. 161 ust. 9 podobnego błędu się nie popełnia i przewiduje natychmiastową wykonalność jedynie decyzji podlegających wykonaniu). Stąd też Rada sugeruje, aby natychmiastową wykonalność decyzji regulowanych art. 41 ograniczyć jedynie do decyzji o zawieszeniu lub cofnięciu zgody na zawarcie umowy (przewidzianych w art. 41 ust. 4).

7. W art. 46 ust. 1 projektodawca zamierza regulować kompetencje EASA wskazując tę agencję jako uprawnioną do sprawdzania zdatności statków powietrznych do lotu oraz zdatności ich silników, śmigieł, części i akcesoriów, a także kryteria, według których ocena tych okoliczności ma być przeprowadzana. Nasuwa się pytanie: czy to nie przesada? Polski ustawodawca nie jest uprawniony do regulowania działań EASA. Należałoby raczej jedynie zastrzec, że kontrola statków powietrznych i ich silników oraz akcesoriów odbywa się na zasadach określonych przepisami UE.

8. Ponieważ zmieniana ustawa zakłada, że koordynator lotów działa „w sposób niezależny, neutralny, niedyskryminacyjny i przejrzysty” i czyni to na własny rachunek (art. 67c ust. 2 i 2a), upoważnienie – w projektowanym art. 67g pkt 3 – ministra do określenia „sposobu sprawowania nadzoru nad koordynacją i organizacją rozkładu lotów” może budzić zastrzeżenia, czy nie wykracza poza materię, jaka powinna i może być regulowana aktem podustawowym. To nie jest regulowanie spraw wewnętrznych administracji, lecz coś na podobieństwo nadzoru nad innymi podmiotami zdecentralizowanej administracji publicznej. Wydaje się, że przynajmniej środki i kryteria owego nadzoru powinny być określone ustawą, a jedynie szczegółowy sposób i tryb sprawowania tej funkcji przez Prezesa ULC – w rozporządzeniu. 

9. Wśród obowiązków zarządzających lotniskiem, określanych w art. 68 ust. 2, warto byłoby także umieścić (rozbudowując pkt 16) zadanie polegające na zgłaszaniu uwag i wniosków w postępowaniach administracyjnych dotyczących prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu lotniska. W postępowaniach tych warto też dać tym zarządzającym status stron.

10. Skoro nakłada się na zarządzającego lotniskiem (w art. 68 ust. 3b) obowiązek udostępniania informacji, pomieszczeń i obiektów niezbędnych do zastępczego sporządzania analizy przepustowości, warto wskazać, że taki obowiązek podlega egzekucji – raczej administracyjnej. Ponadto, czy faktycznie zasadnym jest odrębne regulowanie w ustawie szczegółowej zasad i trybu wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym i niepieniężnym, skoro mamy kompleksową regulację wykonania zastępczego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej „u.p.e.a.”)? W ten sposób dokonuje się szkodliwa dekodyfikacja egzekucji administracyjnej, a jedną z podstawowych zasad egzekwowania obowiązków administracyjnych jest zasada stosowania środków egzekucyjnych określonych wyłącznie w u.p.e.a. Jeżeli w ocenie projektodawcy regulacja zawarta w u.p.e.a. jest nieodpowiednia, należy w uzasadnieniu ustawy wskazać rzeczowe argumenty uzasadniające konieczność przymusowego, zastępczego realizowania powyższych obowiązków w innym trybie. Jednocześnie warto mieć na uwadze, że projektowana regulacja zastępczego wykonania obowiązku przeprowadzenia analizy przepustowości lotniska nie jest kompletna i może rodzić problemy. Jeżeli zatem projektodawca pozostaje przy odrębnym uregulowaniu tych kwestii w tej ustawie, to przynajmniej warto dodać, że w kwestiach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy u.p.e.a.

11. Należy mieć świadomość, że projektowany przepis art. 79, wg którego Prezes Urzędu wydaje, w drodze decyzji administracyjnej, wytyczne w zakresie bezpieczeństwa, może wywołać krytykę doktryny oraz trudności związane z zapewnieniem przestrzegania, przy wydawaniu tych „wytycznych”, wszystkich reguł proceduralnych wydawania decyzji administracyjnych. Z ADR.AR.A.040 załącznika II do rozporządzenia 139/2014/UE, przewidującego i określającego istotę takich wytycznych, wynika, że chodzi tu o ustanowienie obowiązków zarządzającego lotniskiem, których przestrzeganie właściwy organ ma nadzorować. Forma decyzji administracyjnej jest zatem odpowiednia. Poważniejszy problem może jednak powstać w przypadku kontroli sądowej takich decyzji, w ramach której badane będzie przestrzeganie wymagań k.p.a. Zważywszy, że zakres dyskrecjonalności pozostawiany organowi właściwemu jest w tych przypadkach znaczny, warto  rozważyć, czy nie lepiej byłoby przewidzieć ustanawianie wytycznych w drodze tzw. „innego aktu”, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wymagania proceduralne nie są wówczas tak daleko idące. Za przyjęciem formy prawnej „innego aktu” przemawiać może specyficzny charakter wytycznych, w których – oprócz elementów ustanawiających normy indywidualne, adresowane do konkretnie określonego adresata – można doszukać się również unormowań o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (zbliżające takie „wytyczne” do aktu prawa miejscowego, aczkolwiek wydawanego przez organ centralny).

12. W art. 86 przewiduje się dodanie przepisu ust. 7, wprowadzającego obowiązek uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniowanie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy „dla terenów”, na których znajduje się lotnicze urządzenie naziemne, wyznaczono powierzchnie ograniczające zabudowę lub wydano decyzję o wprowadzeniu zmian w systemie funkcjonalnym. W ocenie Rady wskazane byłoby uzupełnienie tego przepisu przynajmniej o ogólne wskazanie przesłanego uzgodnienia (np. pod względem zapewnienia bezpieczeństwa lotów (ruchu statków powietrznych) i prawidłowego funkcjonowania urządzeń naziemnych.

13. W nowym brzmieniu art. 87 ma pojawić się nieco niezrozumiały przepis ust. 2, zgodnie z którym „Obiekty nie mogą naruszać wyznaczonych powierzchni ograniczających przeszkody”. Warto nadać mu bardziej jednoznaczne brzmienie. W obecnej postaci można bowiem doszukać się w nim zamiaru wykluczenia występowania na ww. powierzchniach jakichkolwiek obiektów, a chyba nie o to w tym przepisie chodzi. Decyzja wyznaczająca taką powierzchnię określać przecież ma przestrzeń, na której obowiązywać będą pewne ograniczenia zabudowy (dopuszczalne wysokości i inne, określone w ust. 5 art. 87 i w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 5) i należy raczej zapisać w ustawie, że obiekty nie powinny naruszać owych wymagań, a nie „powierzchni”. Podobnie  niejednoznacznie brzmi projektowany przepis art. 87 ust. 3  pkt 1 (Obiekty o wysokościach przekraczających wyznaczone dla lotnisk powierzchnie ograniczające przeszkody /…/ zwane są dalej „przeszkodami lotniczymi”).

14. W projekcie w punkcie 48) proponuje się uchylenie art. 103 o zasadniczym znaczeniu dla problematyki czasu pracy załóg statków powietrznych, natomiast w uzasadnieniu (s. 19) mowa jest (trafnie) o uchyleniu art. 103c, który jest upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego. 

15. Zdanie wprowadzające do wyliczenia warunków, jakie ma spełniać upoważniony lekarz orzecznik, brzmi: „Lekarzem orzecznikiem medycyny lotniczej ubiegającym się o uzyskanie upoważnienia może zostać lekarz, który” (art. 108 ust. 4). Zdanie w tym brzmieniu jest błędne pod względem frazeologiczno-składniowym. Ubiegać się o upoważnienie może chyba każdy lekarz, ale tylko spełniający wymienione dalej wymagania może takie upoważnienie uzyskać. Zdanie powinno stawiać akcent nie na „lekarza”, lecz na „upoważnienie” i brzmieć np. tak: „Upoważnionym lekarzem orzecznikiem może zostać lekarz, który” (lub podobnie). 

16. Projektowana ustawa wprowadzić ma regulację udzielania, zawieszania i cofania upoważnień lekarzom orzecznikom medycyny lotniczej do prowadzenia działalności orzeczniczej w sprawach personelu lotniczego (art. 108 ust. 4–10). Zamierza się wskazać minimalne wymagania w stosunku do ubiegających się o upoważnienie, okres obowiązywania upoważnienia, zasady i tryb zawieszania oraz cofania upoważnień, ale nie przewidziano żadnego kryterium, od którego zależy, czy ubiegającemu zostanie nadane uprawnienie do orzekania. Tak dalece dyskrecjonalna kompetencja Naczelnego Lekarza Medycyny Lotniczej będzie budzić zastrzeżenia pod względem braku określoności przepisów regulujących dostęp do zawodu. Niezbędnym wydaje się dodanie choćby generalnej klauzuli, którą miałby kierować się ww. organ przy podejmowaniu decyzji o udzielaniu, zawieszaniu i cofaniu upoważnień lekarzom orzecznikom. 

17. Skoro wydawanie, zawieszanie i cofanie upoważnień lekarzom orzecznikom ma następować w drodze decyzji administracyjnej (art. 108 ust.6), trochę niezrozumiałe jest upoważnianie ministra do określenia w rozporządzeniu „trybu wydawania oraz cofania lekarzom orzecznikom medycyny lotniczej upoważnień” (ust. 15 pkt 1). Tryb wydawania decyzji jest wszak uregulowany – w k.p.a. Może chodzi tu raczej o upoważnienie do wprowadzenia jakichś szczególnych rozwiązań, a nie o konkurencyjną procedurę administracyjną? Wówczas należy posłużyć się odpowiednim określeniem wskazującym na ów szczególny charakter trybu wydawania i cofania upoważnień. Jeżeli jednak w zamyśle  projektodawcy jest ustanowienie pełnej procedury wydawania ww. decyzji (z wyłączeniem k.p.a.), to – w ocenie Rady – nie wskazano w uzasadnieniu projektu żadnego powodu takiego, kolejnego kroku w kierunku dekodyfikacji postępowania administracyjnego. 

18. W projektowanym przepisie art. 119a przewiduje się umieścić ust. 2 w brzmieniu: „Prezes Urzędu niezwłocznie przekazuje instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego kopie decyzji administracyjnych podejmowanych na podstawie przepisów wskazanych w ust. 1.” O ile sens i cel tego przepisu jest zrozumiały, jednak umieszczenie go w art. 119a wydaje się być nietrafnym zabiegiem legislacyjnym. Taki przepis należałoby raczej powtórzyć – w stosownej postaci – w artykułach regulujących wydawanie decyzji (zezwoleń i zgód) dotyczących uprawnień do poruszania się obcych statków powietrznych w polskiej przestrzeni lotniczej (czyli w art. 145a, 149, 153a i 193), bowiem regulacja taka dotyczy czynności procesowych dokonywanych w związku z podejmowaniem poszczególnego typu decyzji. Wprawdzie obowiązek doręczania decyzji także instytucjom pełniącym służbę ruchu lotniczego ma zapewnić możliwość wykonania przepisu art. 119a ust. 1, ale umiejscowienie go w art. 119a stwarza ryzyko pominięcia tego przepisu w toku załatwiania spraw dotyczących owych decyzji. Takie rozwiązanie zostało zresztą zastosowane w projekcie nowelizacji art. 155a, w którego ust. 5 przewidziany został obowiązek przekazania przez Prezesa ULC kopii decyzji instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego (chociaż w tym przypadku zabrakło wyrazu „niezwłocznie” zastosowanego w art. 119a ust. 2, którego użycie  wydaje się bardzo zasadne).

19. W proponowanej poprawce 68) we wprowadzeniu mowa jest o dodaniu po art. 130a artykułów 130b-130f, kiedy w tekście normatywnym wprowadzone zostały też artykuły 130g i 130h.

20. Projekt zawiera propozycję dodania do Prawa lotniczego przepisu art. 137 ust. 1a w brzmieniu: „Jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej współdziałają z Komisją (tj. Państwową Komisją Badania Wypadków Lotniczych) przy wykonywaniu jej zadań, w szczególności w zakresie pomocy przy usuwaniu lub wydobywaniu szczątków statków powietrznych do celów badania”. Ponieważ już z art. 137 ust. 1 wynika, że jednostki organizacyjne PSP obowiązane są współdziałać z Komisją, powtarzanie tego obowiązku w ust. 1a należy uznać za zbyteczne. Natomiast cel tego przepisu można zrealizować formułując ów przepis inaczej, poprzez wskazanie, do czego, w ramach współdziałania, o którym mowa w ust. 1, zobowiązane są jednostki PSP.

21. Nie jest jasne, dlaczego zamierza się ograniczyć zastosowanie art. 155a  wyłącznie do obcych statków powietrznych i członków ich załóg. Z uzasadnienia dowiadujemy się jedynie, że zmiana podyktowana jest potrzebą dostosowania polskich przepisów do wymagań rozporządzenia 965/2012/UE, w tym m.in. do ARO.RAMP.140, określających zasady zatrzymywania statku powietrznego. Rzecz jednak w tym, że wskazane przepisy nie obligują do rezygnacji z zapewniania bezpieczeństwa ruchu powietrznego „własnych” statków powietrznych, a jedynie określają zasady postępowania wobec obiektów latających należących do państw obcych (zatrzymywania ich w pewnych, wskazanych w ARO.RAMP.140, okolicznościach). Brzmienie art. 155a  wymaga – w ocenie Rady – przemyślenia, aby po jego wejściu w życie nie doszło do pogorszenia formalnoprawnych gwarancji bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych zagrożonego ze strony własnych statków. Tym bardziej, że z ARO.RAMP.140 nie wynika wcale, że przewidziane nim zasady zatrzymywania statków dotyczą tylko obiektów obcych. Oczywiście obowiązki przekazywania informacji władzom państwa pochodzenia statku dotyczą tylko obcych, ale w pozostałym zakresie należy chyba zapewnić stosowanie zasad bezpieczeństwa lotów w pełnym zakresie.

            Ponadto w ust. 3 tego artykułu proponuje się, aby pkt 2 i 3 otrzymały nowe brzmienie, jednak brzmienie punktu 2 jest identyczne z obowiązującym obecnie tekstem tego punktu, zaś pkt 3 zawiera zmienioną treść aktualnego punktu 4 przy równoczesnym pozostawieniu tego ostatniego, co prowadzi do błędu logicznego (dwa razy mowa jest o EASA jako adresacie informacji przekazywanej przez Prezesa ULC).   

22. Podobne wątpliwości może wzbudzać proponowana zmiana art. 155b. Zapewnienie właściwego nadzoru nad bezpieczeństwem ruchu powietrznego, zagrożonego ze strony własnych statków, w pewnym zakresie zależy również od wiedzy o badaniach spełniania wymagań bezpieczeństwa lotów również w stosunku do własnych statków (czego wymaga obecnie art. 155b). Także w tym przypadku ograniczenie obowiązku sprawozdawczości tylko do statków obcych nie wynika jednoznacznie z prawa UE (zob. ARO.RAMP.145).      

23. W art. 160 zamierza się zmienić brzmienie ust. 2, usuwając z niego w szczególności wyraz „trwały” wskazujący, że proces certyfikacji polega na sprawdzeniu permanentnego spełniania przez podmiot wymagań określonych przepisami międzynarodowymi, przepisami prawa Unii Europejskiej oraz tejże ustawy. Można mieć wątpliwości, czy zabieg ten nie będzie stał w sprzeczności z niektórymi przepisami UE zakładającymi konieczność zapewnienia ciągłego spełniania powyższych wymagań, zwłaszcza z  rozporządzeniem Komisji 1321/2014/UE w sprawie ciągłej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zatwierdzeń udzielanych organizacjom i personelowi zaangażowanym w takie zadania. Analiza przepisów tego rozporządzenia uzasadnia przyjęcie tezy, że proces certyfikacji, o jakiej mowa w art. 160 i n., nie ogranicza się do udzielenia certyfikatu (lub odmowy jego udzielenia), ale obejmuje także bieżącą ocenę spełniania wymagań prawa międzynarodowego i unijnego. Dlatego – w ocenie Rady – aktualny sposób definiowania procesu certyfikacji w art. 160 ust. 2 jest bardziej adekwatny.

24. W odróżnieniu od obecnego brzmienia art. 163 (przewidującego uregulowanie w drodze rozporządzenia „szczegółowych warunków, trybu dokonywania, zakresu oraz kryteriów oceny, czy dany podmiot spełnia wymagania niezbędne w procesie certyfikacji”) w opiniowanym projekcie przewiduje się określenie w akcie wykonawczym do ustawy „trybu prowadzenia oraz dokumentów i informacji wymaganych w procesie certyfikacji”. Zasadnicza różnica polega na tym, że w miejsce upoważnienia do „szczegółowego” uregulowania zagadnień procesu certyfikacji, wprowadza się ogólne upoważnienie do uregulowania trybu prowadzenia certyfikacji. Jak już wcześniej sygnalizowano, taki zabieg, w przypadku normowania zagadnień proceduralnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, prowadzi do tego, że rozporządzenie wyłączać będzie stosowanie właściwego w takich sprawach trybu postępowania, określonego w k.p.a, co może znacznie ograniczyć prawa procesowe stron i zakończyć się osłabieniem jedności polskiego systemu prawa procesowego. Rada nie znajduje podstaw do podjęcia tak daleko idących zmian w procedurze certyfikacji i sugeruje ograniczenie się do upoważnienia dopuszczającego uregulowanie jedynie szczegółowych zagadnień proceduralnych procesu certyfikacji zdolności podmiotu do bezpiecznego wykonywania określonej działalności lotniczej. 

25. O ile projektowany ust. 3 art. 166 (przewidujący, że wnioskodawca będący spółką akcyjną może uzyskać koncesję, jeżeli emituje więcej niż 50% akcji imiennych) da się uzasadnić brzmieniem art. 4 rozporządzenia 1008/2008/WE (który nie jest aż tak jednoznaczny i wymaga konkretyzacji w prawie państw członkowskich), o tyle trudno byłoby wykazać zasadność powtarzania w ustawie (w art. 166 ust. 4) treści art. 5 tego rozporządzenia. Tym bardziej, że już w art. 164 ust. 1 zapowiada się, że „Koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu lotniczego udziela Prezes Urzędu zgodnie z przepisami rozporządzenia 1008/2008/WE.” Powtarzanie art. 5 rozporządzenia 1008/2008/WE  nie ma żadnego uzasadnienia. Podobne wątpliwości wzbudza projektowany art. 167 ust. 1. Na domiar złego, zawiera on – w stosunku do częściowo przytaczanego w projektowanym art. 167 ust. 1 artykułu 10 ww. rozporządzenia 1008/2008/WE – bardzo zdawkową regulację. Taki zabieg może wzbudzać zastrzeżenia co do zgodności polskiej ustawy z ww. rozporządzeniem.

26. W art. 167 ust. 3 przewiduje się, że w koncesji określa się m.in. „zakres  działalności gospodarczej objętej koncesją” oraz „rodzaj przewozu lotniczego (pasażerowie, towar, poczta), typ przewozu lotniczego (regularny lub nieregularny) i rodzaj statków powietrznych, o których mowa w ust. 2”. Ustawa nie będzie jednak ani zawierać, ani wskazywać dyrektyw, według których ów zakres i rodzaj i typ przewozu oraz rodzaj statków mają być określane przez organ koncesjonujący. Może to rodzić w przyszłości zastrzeżenia nadmiernej blankietowości regulacji prawnej mającej istotny wpływ na ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Podobne zastrzeżenia może wzbudzić przepis przewidujący określanie w koncesji „szczególnych warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu lotniczego”. Tym bardziej, że w rozporządzeniu 1008/2008/WE nie wspomina się o takich warunkach. Wprawdzie w obecnie obowiązującym art. 167 znajdujemy podobne uregulowania, jednak – w ocenie Rady – nie zmienia to faktu, że jest to regulacja o daleko posuniętym poziomie uznaniowości. Tej samej natury wątpliwości wzbudzać może projektowany przepis art. 191 ust. 6 i art. 195 ust. 2.

27. Ponieważ o zawieszaniu i cofaniu koncesji mowa jest także w art. 171a ust. 4 i 5, trochę niezrozumiałym jest powtarzanie w art. 171b ust. 2, że Prezes Urzędu zawiesza albo cofa koncesję w przypadkach określonych w rozporządzeniu 1008/2008/WE. Przypadki wskazane w art. 171a ust. 4 i 5 są również określone w art. 9 ww. rozporządzenia. Takie powtarzanie tworzy bałagan w porządku prawnym i nie powinno mieć miejsca. 

28. W art. 171c planuje się zamieścić regulację dotyczącą zawieszania i cofania koncesji w przypadkach nieprzedstawienia na żądanie Prezesa Urzędu dokumentów lub informacji potwierdzających spełnianie warunków wymaganych do jej uzyskania. Takie przypadki są również przewidziane w art. 9 rozporządzenia 1008/2008/WE. Rzecz jednak w tym, że projektodawca zamierza „przenieść” do Prawa lotniczego tylko niektóre rozwiązania z prawa UE, a innych – przewidzianych w art. 9 tego aktu – już nie (np. podanie nieprawdziwych informacji). Takie wybiórcze powtarzanie obowiązującego bezpośrednio aktu prawa UE jest niezrozumiałe.

29. W nowym brzmieniu art. 189 zawierać będzie upoważnienie ministra właściwego ds. transportu do uregulowania trybu certyfikowania audytorów krajowych i wewnętrznych kontroli jakości oraz wyznaczania osób wykonujących tzw. testy ochrony (ust. 2 pkt 2 i 3). Także w tym przypadku wskazane byłoby, aby nie posługiwać się zwrotami sugerującymi, że minister ma wydać rozporządzenie regulujące tryb postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – powinien to być jedynie szczegółowy tryb, nie wyłączający stosowanie k.p.a.

30. Z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji pewne wątpliwości może wzbudzać usytuowanie w ustawie proponowanych przepisów art. 190b i 190c. Pierwszy z nich przewiduje, że prawa przewozowe przyznane przez Prezesa Urzędu w upoważnieniu, o którym mowa w art. 191 ust. 2 i 5, lub zezwoleniu, o którym mowa w art. 193 ust. 1 i 2, są niezbywalne. Drugi – że w sprawach objętych zezwoleniami na przewóz lotniczy, o których mowa w art. 193, nie stosuje się art. 11 ust. 9  ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej  (dalej „u.s.w.”), a w sprawach objętych zezwoleniami na przewóz lotniczy, o których mowa w art. 194 ust. 1 pkt 1 i 2, nie stosuje się art. 11 ust. 3 u.s.w. Taka redakcja ustawy utrudnia jej stosowanie mogąc prowadzić do niepotrzebnych komplikacji. Tego rodzaju zastrzeżenia powinny być umieszczone albo w artykułach regulujących wydawanie danego rodzaju decyzji (czyli w art. 193), określających reguły składania wniosków o ich wydanie (czyli w art. 192 lub 194), albo – bezpośrednio po nich, a nie w miejscach ustawy znacznie oddalonych od regulacji kwestii, których dotyczą. Podobny zabieg zastosowano w projektowanym art. 185a, dotyczącym decyzji, o jakich mowa w 164 i art. 173 ust. 1 (czyli umiejscowionych w ustawie jeszcze dalej).

31. W art. 191 ust. 8 planuje się upoważnić Prezesa Urzędu do zmieniania – z urzędu lub na wniosek przewoźnika lotniczego – upoważnień do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską  a państwem trzecim w zakresie elementów wskazanych w ust. 6 pkt 1 oraz 3–5, po „przedstawieniu przez przewoźnika lotniczego dokumentów potwierdzających zmiany”. Celowym wydaje się uzupełnienie tego przepisu o wskazanie okoliczności, które miałyby przemawiać za taką zmianą, jak też powodów uzasadniających odmowę dokonania zmiany (np. poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 191 ust. 7, zawierającego przesłanki podejmowania decyzji o odmowie udzielenia upoważnienia lub jego „ograniczenia”). Przepis at. 191 ust. 8 pozwalać przecież będzie na zmianę sytuacji prawnej przedsiębiorcy, ukształtowanej ostateczną decyzją administracyjną. Taka ingerencja w prawa dobrze nabyte musi mieć uzasadnione podstawy ustawowe pozwalające na pozbawienie ochrony interesu jednostki. Blankietowy przepis upoważniający do dokonywania zmian takich wymogów nie spełnia. 

32. W art. 191 zamierza się określić ponadto (w ust. 9) okoliczności, w jakich Prezes Urzędu „może” z urzędu ograniczyć albo cofnąć upoważnienie, o którym mowa w poprzedniej uwadze. Pierwsza ich grupa dotyczy przewoźnika, ale zawiera przesłanki o dosyć zróżnicowanym charakterze, z których niektóre wydają się wykluczać uznaniowość decyzji o cofnięciu upoważnienia. Rada ma tu na myśli przypadki, w których przewoźnik „nie stosuje się do przepisów dotyczących przewozu lotniczego lub warunków lub ograniczeń określonych w upoważnieniu” oraz – „gdy przestał spełniać wymagania zawarte w art. 192a ust. 2 z zastrzeżeniem umów i przepisów międzynarodowych”. Czyżby względy bezpieczeństwa przewozów i ruchu lotniczego nie uzasadniały bezwzględnego cofania uprawnień do wykonywania przewozów w tych przypadkach? Ponadto zastrzeżenia może wzbudzić zdanie kończące pkt 1 ust. 9 – odnoszące się wyłącznie do sytuacji związanych z niewykonywaniem przewozów. Powinno ono obejmować przypadki, o których mowa w ust. 9 pkt 1 lit. a), d), e), natomiast nie ma żadnego związku z sytuacjami opisanymi pod lit. b) i c).   

33. Projekt w art. 191 ust. 20 formułuje upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, procedury konkursowej podziału tzw. ograniczonych praw przewozowych oraz „kryteriów przyznawania” takich praw w drodze konkursu. O ile regulacja samej procedury na poziomie rozporządzenia nie wzbudza wątpliwości Rady, to jednak zamiar wskazywania wyłącznie w akcie podustawowym kryteriów, według których ograniczone prawa przewozowe mają być rozdzielane, ocenić należy krytycznie. Nie osłabia tej oceny, ale wręcz wzmacnia, sposób sformułowania wytycznych co do treści przyszłych rozporządzeń. Zalecenie, aby formułując owe kryteria uwzględniane były „umowy międzynarodowe i porozumienia stanowiące realizację tych umów międzynarodowych lub przepisów międzynarodowych, przepisów Unii Europejskiej w zakresie negocjacji i wykonywania umów dotyczących usług lotniczych oraz z poszanowaniem zasady niedyskryminacji”, nie wystarczy bowiem do uznania powyższej regulacji za zgodną z konstytucyjnym wymogiem określoności przepisów ustawowych, ingerujących w sferę swobody działalności gospodarczej. Przynajmniej w tzw. wytycznych co do treści rozporządzenia należałoby zawrzeć ogólne reguły (dobra i wartości), które miałyby uzasadniać odmienne potraktowanie poszczególnych uczestników procedury konkursowej.

34. Projekt zawiera przepis art. 193 ust. 6 przewidujący, że Prezes Urzędu może nie uznać „wyznaczenia” dotyczącego przewoźnika uzależnionego od podmiotu lub podmiotów państw trzecich oraz nakazać przeprowadzenie dodatkowego sprawdzenia spełnienia przez przewoźnika lotniczego wymagań certyfikacji, zgodnie z przepisami międzynarodowymi. Rada wyraża obawę, że sformułowane w powyższy sposób przepisy ustawy mogą zostać zakwestionowane jako nadmiernie uznaniowe, a wręcz – blankietowe. Wskazane byłoby dodanie do nich stosownych zastrzeżeń wskazujących, w jakich sytuacjach Prezes Urzędu może z takich kompetencji skorzystać. 

35. Wątpliwości Rady budzi przepis art. 195 ust. 3 przewidujący uznaniowe odmawianie zezwoleń na wykonywanie przewozów przez przewoźnika lotniczego z państwa trzeciego do lub z Rzeczypospolitej Polskiej oraz na jej terytorium w przypadkach, gdy taka odmowa jest konieczna „ze względu na ograniczenia wynikające z umów międzynarodowych lub porozumień stanowiących realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisów międzynarodowych”, gdy nie spełnia on ustawowych przesłanek do uzyskania zezwolenia, określonych w art. 195 ust. 1, 193 ust. 5 (w tym – gdy nie posiada odpowiedniej certyfikacji), art. 194 (tj. gdy nie przedłożył wniosku o zezwolenie spełniającego wymagania ustawowe), a także, gdy wydana została któraś z decyzji wydawanych na podstawie art. 195c ust. 3 lub 5 (tj. w przypadkach związanych z wymaganiami ochrony środowiska, określonych w art. 20 rozporządzenia 1008/2008/WE, a także w sytuacjach nadzwyczajnych, przewidzianych art. 21 tego rozporządzenia). O ile w tych ostatnich okolicznościach uznaniowość kompetencji Kierownika Urzędu nie może być kwestionowana (bo i wskazane przepisy prawa UE posługują się w tych przypadkach sformułowaniami wskazującymi na dyskrecjonalny charakter decyzji ograniczających prawa przewoźników), o tyle założenie, że organ administracji mógłby nie odmówić zezwolenia w pozostałych, przytoczonych powyżej okolicznościach sprawia wrażenie opartego na jakimś nieporozumieniu. Udzielenie zezwolenia mimo istnienia tego typu przeszkód oznaczałoby przecież dopuszczenie do wykonywania przewozów lotniczych przez podmiot niedający gwarancji bezpiecznego prowadzenia takiej działalności. Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, czym kierował się projektodawca przyjmując, że mimo niespełnienia zarówno formalnych, jak i merytorycznych przesłanek do uzyskania zezwolenia, można je uzyskać. Podobne zastrzeżenia wzbudza przepis 195 ust. 6 pkt 1 i 4, dotyczący ograniczania i cofania uprawnień wynikających z ww. zezwoleń.

 

IV. Kontekst prawa ochrony pasażera – konsumenta

1. W proponowanej nowelizacji Prawa lotniczego całkowitej zmianie ulega dział Xa „Ochrona praw pasażerów”. Jest ona podyktowana zarówno doświadczeniami ULC w realizacji dotychczas obowiązującego modelu ochrony opartego na indywidualnych skargach pasażerów, jak i zalecanymi przez UE kierunkami zmian w tym zakresie, nastawionym na szersze stosowanie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich, zwłaszcza poprzez zastosowanie postępowania mediacyjnego. Wprowadzone zostają dwa rozdziały, z których pierwszy dotyczy nadzoru Prezesa ULC w zakresie praw pasażerów, w drugim zaś uregulowano postępowanie mediacyjne prowadzone przez Prezesa ULC.

2. Nadzór Prezesa ULC jest instytucja nową, bowiem w dotąd obowiązujących przepisach art. 205a i 205b była mowa o kontroli albo z urzędu (w zakresie wynikającym z art. 14 ust. 1 rozporządzenia 261/2004/WE) albo w związku ze złożoną skargą przez pasażera (art. 205a ust. 1 i n.). Ustalenia Prezesa ULC przybierały postać decyzji administracyjnej (art. 205b ust. 1) z konsekwencjami stąd wynikającymi (m.in. skarga do sądu administracyjnego). Uznając zasadność argumentacji wskazanej w uzasadnieniu do tego projektu (s. 23), a także mając na względzie konsekwencję tego unormowania polegającą na rozpatrywaniu spraw par excellance cywilnych (roszczenie o zryczałtowane odszkodowanie) przez sąd administracyjny oraz niezablokowanie drogi postępowania w tych sprawach przed sądem powszechnym (SN w wyroku III CZP 113/13 przesądził o prawie pasażera do wyboru drogi postępowania) wprowadzenie możliwości stwierdzania nieprawidłowości przez Prezesa ULC w drodze nadzoru prowadzonego z urzędu, czyli w postaci postępowania administracyjnego, stanowi rozwiązanie celowe, tyle tylko, że pozostaje kilka kwestii, na które w proponowanych przepisach nie ma odpowiedzi. Po pierwsze – w jakiej formie Prezes ULC powiadamia nadzorowany podmiot o wynikach nadzoru lub o sposobie rozstrzygnięcia zastrzeżeń  (art. 205a ust. 4 i 7 projektu)? Czy to jest decyzja administracyjna, tak jak to przewiduje aktualny art. 205a ust. 1? Jeżeli tak, to należy to wyraźnie zaznaczyć, choć trudno sobie wyobrazić, by było można inaczej potraktować to rozstrzygnięcie Prezesa ULC. Zwłaszcza, że nieusunięcie nieprawidłowości stwierdzonej przez Prezesa ULC prowadzi do nałożenia na podmiot nadzorowany kary pieniężnej, o której mowa w art. 209uf projektu. Będzie też, oczywiście, przysługiwało nadzorowanemu prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Po drugie – na czym będzie polegało usunięcie nieprawidłowości? W przeważającej liczbie sytuacji to usunięcie przybierze postać obowiązku zapłaty zryczałtowanego odszkodowania w przypadkach zaistnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu 261/2004/WE, czy zatem będzie to decyzja nakazująca zapłatę odszkodowań tym z pasażerów, którzy o to wystąpią? Jak się będzie zatem do tego miało postępowanie mediacyjne (o którym niżej)? Po trzecie – w jakim zakresie i na jakiej podstawie – możliwe będzie sprawowanie nadzoru nad organizatorami wycieczek i zarządzającymi portami lotniczymi, w stosunku do których nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia 261/2004/WE?

3. Instytucją także nową jest mediacja (art. 205b projektu), której podejmuje się Rzecznik Praw Pasażera powoływany przez Prezesa ULC, czyli pracownik ULC umocowany do prowadzenia mediacji. Za zasadne należy uznać uzasadnienie przedstawione na s. 24, jednak i w tym przypadku nasuwa się kilka kwestii. Mediacja ta ma samoistny charakter, bowiem nie będzie się do niej stosowało, nawet odpowiednio, przepisów k.p.c., co przesądza ust. 13 tego artykułu. Dlatego tak istotne jest precyzyjne i w miarę pełne sformułowanie przepisów ją statuujących. Postępowanie to rozpoczyna się od wniosku pasażera, tym samym, co jest oczywiste, nie można go rozpocząć z urzędu. Dlatego nie może być mowy o niewyrażeniu zgody przez pasażera na udział w tym postępowaniu, o czym mowa jest w ust. 8, gdzie stwierdza się, że rzecznik odstępuje od postępowania, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na udział w nim. To odstąpienie jest możliwe tylko wtedy, gdy przewoźnik nie wyrazi zgody na udział w nim. Trudno też zrozumieć, dlaczego aż 3 miesiące, a w sprawach zawiłych jeszcze dłużej, będzie miał przewoźnik na wyrażenie tej zgody. Ten termin (lub przedłużony przez Rzecznika) służy uzyskaniu porozumienia między stronami sporu, po upływie którego Rzecznik odstępuje od mediacji, jeżeli strony nie doszły do porozumienia.

4. Przyjęcie przez projektodawcę w tym projekcie postępowania mediacyjnego jako metody rozstrzygania sporów miedzy przewoźnikami a pasażerami wymaga ustalenia relacji między nim a postępowaniem nadzorczym, o którym wyżej była mowa. Między innymi rodzą się pytania – czy Rzecznik może zaproponować propozycję zakończenia sporu, inną niż wynikałoby to z decyzji nadzorczej Prezesa ULC? Czy można zawiesić postępowanie mediacyjne do czasu zakończenia postępowania nadzorczego (z art. 205a)? W jakim trybie można dochodzić wykonania świadczenia pieniężnego w sytuacji uzyskania porozumienia (satysfakcjonującego pasażera) z przewoźnikiem, kiedy ten mimo wyrażonej zgody nie wypłaca określonej kwoty? 

5. Istotny jest przepis zawarty w ust. 12 stwierdzający, że wszczęcie tego postępowania przerywa bieg terminów przedawnienia z art. 118 k.c. To oznacza, że wniosek pasażera o przeprowadzenie mediacji dotyczy roszczenia majątkowego, którego przymusowe (w przypadku niepowodzenia mediacji) dochodzenie następować będzie przed sądem powszechnym. Postępowanie mediacyjne nie jest koniecznym etapem przed wniesieniem pozwu do sądu przez pasażera i z tego powodu sąd ani nie odrzuci go ani nie oddali.      

 

V. Kontekst prawa karnego   

1. W części ustawy Prawo lotnicze, zawierającej przepisy karne (dział XII) projektowane zmiany nie są liczne ani nadzwyczaj doniosłe, poza nowym, proponowanym przepisem art. 212a. W uzasadnieniu projektu lakonicznie wyjaśniono, że w przedmiotowej regulacji chodzi o wdrożenie zasady „just culture”, lecz bliżej nie wykazano celowości ani też zasadności przyjętego sposobu realizacji tej zasady, w postaci proponowanej depenalizacji czynów, które ujawniła osoba zgłaszająca zdarzenie lotnicze w ramach obowiązkowego lub dobrowolnego zgłoszenia, jeżeli o przestępstwie albo o wykroczeniu zawartym w dziale XII ustawy Prawo lotnicze lub o przestępstwie określonym w art. 174 k.k. organy ścigania dowiedziały się wyłącznie na podstawie tego zgłoszenia. Wykorzystanie w takich przypadkach konstrukcji „niepodlegania karze” ma zapewnić informowanie o zdarzeniach i incydentach lotniczych w celu prewencji oraz poprawienia bezpieczeństwa powietrznego, a jednocześnie stanowi realizację unijnego zakazu wykorzystywania tych informacji do przypisywania komuś winy lub odpowiedzialności (art. 16; art. 20; art. 37 –44 rozporządzenia 376/2014/UE w sprawie zgłaszania i analizy zdarzeń w  lotnictwie cywilnym oraz podejmowanych w związku z nimi działań następczych, zmiany rozporządzenia 996/2010/UE oraz uchylenia dyrektywy 2003/42/WE i rozporządzeń 1321/2007/WE i 1330/2007/WE).

2. Projektowany art. 212a stanowi swoisty przykład zastosowania instytucji tzw. czynnego żalu, tyle że zastrzeżenia budzi przewidziany sposób jej odzwierciedlenia. Po pierwsze nieuzasadniona jest tak szeroka przedmiotowa podstawa zastosowania tej konstrukcji, nawet z uczynionym zastrzeżeniem, że chodzi o czyny nieumyślne. Obejmuje ona wszystkie przestępstwa i wykroczenia określone w dziale XII ustawy (łącznie ok. 40 czynów) oraz przestępstwo z art. 174 k.k. Niezależnie od tego, że „niepodleganie karze”, jako instytucja zaniechania ukarania sprawy, ma z założenia charakter wyjątkowy, to w grupie czynów, do których miałaby ona zastosowanie znajdują się naruszenia o zupełnie neutralnym charakterze dla kwestii bezpieczeństwa ruchu lotniczego (np. czyny, polegające na naruszeniu przez członka zarządu obowiązku powiadomienia ministra właściwego do spraw transportu o zamiarze nabycia lub objęcia akcji lub udziałów w spółce – art. 210 ust. 1 pkt 3) i 3a) ustawy). Podobnie można ocenić wykroczenie, przewidziane w art. 210 ust. 1 pkt 6) ustawy (nieprzestrzeganie przez zarządzającego lotniskiem przepisów dotyczących rejestracji lotnisk). W wymienionych sprawach nie występuje związek między zachętą sprawcy do odpowiedniego zachowania i prawną koncesją na jego rzecz w postaci uwolnienia od kary a celem, jakim jest poprawienie bezpieczeństwa w lotnictwie.

W ocenie Rady Legislacyjnej przyjęty w projekcie zakres depenalizacji jest jednoznacznie nadmiernie szeroki. Projektując ponownie treść art. 212a, należy dokonać zdecydowanej selekcji czynów, co do których ma nastąpić zaniechanie ukarania sprawcy.

3. Ponadto standardowym rozwiązaniem prawnym jest to, że skutek zaniechania ukarania dotyczy sprawcy, który zawiadomił o czynie karalnym organy ścigania zanim te dowiedziały się o nim z innego źródła, tymczasem w projekcie ustawy przewiduje się, że rozciąga się on także na osobę wymienioną w zgłoszeniu, którą może być sprawca, niezawiadamiający osobiście organów ścigania o swoim czynie. Wymaga zauważenia, że w prawie karnym główne znaczenie w różnych rozwiązaniach prawnych przejawia zasada indywidualizacji odpowiedzialności, zaś w tym przypadku bezpośredni wpływ na pozycję sprawcy czynu wywiera działanie osoby trzeciej. Zawiadomienie złożone przez taką osobę nie może wpływać na odpowiedzialność sprawcy czynu (a właściwie jej brak). Procesowym skutkiem niepodlegania karze jest umorzenie postępowania lub odmowa jego wszczęcia, co następuje na podstawie indywidualnej podstawy o charakterze materialnoprawnym.

4. Kolejna uwaga dotyczy odniesienia w art. 212a ustawy Prawo lotnicze do przepisu art. 174 k.k. Przedmiotowe pokrewieństwo obu regulacji dotyczy najwyżej czynu, polegającego na sprowadzeniu bezpośredniego niebezpieczeństwa katastrofy w ruchu powietrznym. Dyspozycja tego przepisu kodeksu karnego obejmuje ponadto ruch lądowy oraz wodny, i w tych zakresach wykracza poza treść ustawy Prawo lotnicze, czego nie dostrzeżono, ogólnie powołując się w art. 212a na unormowanie art. 174 k.k.

5. Ostatnie zastrzeżenie dotyczy lokalizacji przepisu art. 212a, którym zmodyfikowano treść przestępstwa unormowanego w art. 174 k.k., co nie jest obojętne z punktu widzenia techniki legislacyjnej. 

6.  Na marginesie należy zauważyć, iż w projektowanym przepisie art. 210 ust. 1 pkt 8 wskazane jest posługiwanie się terminologią używaną w treści powoływanych w nim przepisów (art. 87 ust. 5 i 14). Konsekwentnie posługują się one pojęciem „stwarzać zagrożenie”, zaś projektodawca w  tym samym przepisie raz używa terminu: „powodować zagrożenie”, a innym razem: „stanowić zagrożenie”. Mimo bliskoznaczności tych pojęć właściwe jest zachowanie jednolitego nazewnictwa.

 

VI. Konkluzja  

Przedłożony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania projekt nowelizacji Prawa lotniczego, po wykorzystaniu wskazanych wyżej sugestii i wniosków co do niezbędnych uzupełnień i zmian w ujęciu niektórych przepisów, nadaje się do nadania mu dalszego biegu w kolejnych stadiach rządowego procesu legislacyjnego.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: prof. dr hab. Mirosława Steca, dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Dariusza Kijowskiego, dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, prof. UW, prof. dr hab. Krzysztofa Wójtowicza, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 3 lipca 2015 r.