Opinia z 31 października 2019 r. o projekcie ustawy o kooperatywach mieszkaniowych

(Minister Inwestycji i Rozwoju)

  Rada Legislacyjna                                                                                                2019-10-31

            przy

  Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-29/19

 

Opinia

o projekcie ustawy o kooperatywach mieszkaniowych

 

 

I. Uwagi ogólne

 

1. [Przedmiot niniejszej opinii] Przedmiotem niniejszej opinii Rady Legislacyjnej jest projekt ustawy o kooperatywach mieszkaniowych (dalej: „Projekt”), w wersji z dnia 6 czerwca 2019 r.[1], przygotowany przez Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania przez Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji[2].

2. [Syntetyczna charakterystyka celów i treści Projektu] Najogólniejszym celem Projektu jest wzbogacenie istniejącego de lege lata w Polsce katalogu możliwych sposobów zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli[3]. Tym nowym sposobem mają być wspomniane w tytule Projektu i uregulowane w jego treści kooperatywy mieszkaniowe. Projekt przewiduje formalne wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji i pojęcia kooperatyw mieszkaniowych, wraz z określeniem zasad tworzenia i działania kooperatyw mieszkaniowych oraz zasad nabywania przez członków kooperatyw mieszkaniowych nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości (zob. art. 1 Projektu określający jego zakres przedmiotowy).

Cechą dystynktywną przedsięwzięć realizowanych przez kooperatywy mieszkaniowe jest to, że w tym przypadku proces inwestycyjno-budowlany ukierunkowany na budowę mieszkań jest inicjowany przez przyszłych mieszkańców danych budynków lub lokali. Ci przyszli mieszkańcy nie tylko inicjują proces inwestycyjno-budowlany, którego efekty mają służyć zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, ale ponadto aktywnie uczestniczą w podejmowaniu merytorycznych decyzji w trakcie trwania tego procesu, zwłaszcza w zakresie dotyczącym projektowania i realizacji inwestycji[4].

Projekt przewiduje ustanowienie legalnej definicji kooperatywy mieszkaniowej, z której ma wynikać, że kooperatywa mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem co najmniej trzech osób fizycznych współdziałających ze sobą wyłącznie w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych poprzez realizację określonego w Projekcie przedsięwzięcia nazywanego inwestycją mieszkaniową (art. 2 Projektu). Kooperatywa mieszkaniowa będzie mogła powstać i działać w dwóch alternatywnie wskazanych w Projekcie formach prawnych: albo na podstawie zawartego w formie pisemnej porozumienia wyrażającego wolę powstania kooperatywy i zawierającego określone w Projekcie elementy (art. 3 Projektu) albo w formie spółki cywilnej, jeżeli sporządzona w formie pisemnej umowa spółki będzie wyrażała wolę powstania kooperatywy i będzie zawierała elementy ustalone w Projekcie (art. 4 Projektu).

W Projekcie najbardziej rozbudowaną jego częścią są przepisy określające zasady nabywania przez członków kooperatyw mieszkaniowych nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości (art. 5-8 i 13 Projektu). W tym zakresie Projekt przewiduje, że rada gminy może w drodze uchwały wskazać nieruchomości należące do gminnego zasobu nieruchomości przeznaczone do realizacji inwestycji mieszkaniowych przez kooperatywy mieszkaniowe (art. 5 Projektu), po czym nieruchomości te mają być sprzedawane członkom kooperatyw mieszkaniowych w drodze przetargu ograniczonego (art. 6 Projektu). Projekt określa zasady zapłaty ceny należnej gminie za nieruchomości nabyte od niej przez członków kooperatywy mieszkaniowej (art. 7 Projektu), a także ustanawia określone ograniczenia dotyczące sposobów wykorzystywania nieruchomości nabytych od gminy przez członków kooperatywy mieszkaniowej (art. 8 Projektu). W zakresie nieuregulowanym w Projekcie do nabywania przez członków kooperatywy mieszkaniowej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości Projekt odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[5] (art. 13 Projektu).

Przepisy Projektu przesądzają, że kooperatywa mieszkaniowa, która realizuje inwestycję mieszkaniową na obszarze rewitalizacji, jest interesariuszem rewitalizacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji[6] (art. 9 Projektu), zaś w zakresie inwestycji mieszkaniowych członkowie kooperatywy mieszkaniowej w procesie budowlanym są inwestorem w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane[7] (art. 11 Projektu). Ponadto Projekt przewiduje zniesienie współwłasności nieruchomości nabytej przez członków kooperatywy mieszkaniowej, co ma następować po zakończeniu inwestycji mieszkaniowej (art. 12 Projektu).

Wejście w życie ustawy, która ma zostać uchwalona na bazie Projektu, jest przewidziane na dzień 1 stycznia 2020 r. (art. 14 Projektu).

3. [Ogólne informacje na temat zjawiska kooperatyw mieszkaniowych w Polsce i na świecie – kontekst Projektu] O ile Projekt ma dopiero wprowadzić do polskiego porządku prawnego pojęcie i instytucję kooperatyw mieszkaniowych, o tyle samo zjawisko kooperatyw mieszkaniowych nie jest bynajmniej w Polsce nowe i nieznane; tym bardziej jest ono znane i szeroko rozpowszechnione na świecie.

Kooperatywy mieszkaniowe, określane w języku angielskim mianem cohousing, oznaczają w praktyce zarówno proces inwestycyjno-budowlany o szczególnych cechach, jak też efekt tego procesu w postaci domów lub lokali mieszkalnych oraz innej wspólnej przestrzeni, tworzących razem niewielkie osiedle przeznaczone do zamieszkiwania i życia przez pewną wspólnotową grupę mieszkańców. Przyszli mieszkańcy tego rodzaju wspólnotowego mieszkalnictwa wspólnie rozpoczynają i realizują proces inwestycyjno-budowlany, a następnie wspólnie zarządzają tak wybudowanym małym osiedlem. W ramach kooperatywy mieszkaniowej jej poszczególni członkowie są prywatnymi właścicielami poszczególnych domów (tzn. budynków wraz z gruntami) lub lokali mieszkalnych, przy równoczesnym byciu przez nich współwłaścicielami nie tylko tych części gruntu lub budynku, które są niezbędne do zwykłego korzystania z ich domów lub lokali (np. klatki schodowej, windy, gruntu przed wejściem do budynku – czyli tego co w terminologii ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali[8] określa się mianem nieruchomości wspólnej), ale również tych gruntów, budynków lub części budynków, które nie są niezbędne do normalnego korzystania z poszczególnych prywatnych domów lub lokali, lecz które czynią życie w ramach takiego małego osiedla bardziej przyjemnym i umożliwiają lepszą integrację małej społeczności oraz wytwarzanie się w jej obrębie silniejszych i przyjaznych więzi (np. tereny rekreacyjne i zielone, place zabaw, tzw. dom wspólnotowy, który może służyć celom wspólnej gastronomii, rekreacji, wypoczynkowi lub przyjmowaniu gości)[9].

Współczesne zjawisko kooperatyw mieszkaniowych ma swoje źródło w nieco utopijnych koncepcjach z przeszłości, które proponowały różne formy wspólnego życia i zamieszkiwania przez określone osoby w ramach pewnej ograniczonej przestrzeni, przy współdzieleniu określonych pomieszczeń i urządzeń (koncepcje idealnego miejsca zamieszkania)[10]. Współczesne kooperatywy mieszkaniowe nie są wszakże komunami (w znaczeniu wspólnot skrajnie egalitarystycznych, które mają wszystko wspólne lub w nawiązaniu do koncepcji utopijno-socjalistycznych lub anarchistycznych). Dzisiejsze kooperatywy mieszkaniowe istniejące na świecie charakteryzują się natomiast następującymi głównymi cechami: partycypacyjny charakter, polegający na wzięciu przez jej członków odpowiedzialności za cały proces budowy miejsca ich przyszłego zamieszkania i za zarządzanie tym już zbudowanym miejscem; sporządzenie projektu kładącego nacisk na wspólne sąsiedztwo; istnienie wielu wspólnych urządzeń w miejscu zamieszkania; stworzenie systemu zarządzania miejscem zamieszkania, w sensie sformalizowanego sposobu podejmowania wspólnych decyzji przez członków kooperatywy; brak formalnej hierarchii wśród członków kooperatywy; każdy z członków kooperatywy mieszkaniowej ma swoje własne zajęcia zarobkowe i własne źródła dochodów, natomiast sama kooperatywa mieszkaniowa jedynie okazjonalnie może np. wynajmować wspólne pomieszczenia i pochodzące stąd zyski może dzielić między członków kooperatywy lub może incydentalnie płacić niektórym jej członkom za pewne prace na rzecz ogółu[11]. Kooperatywy mieszkaniowe są przejawem społecznego i nieindywidualnego budownictwa mieszkaniowego, mającego charakter oddolny i partycypacyjny, co odróżnia je od budownictwa mieszkaniowego realizowanego w sposób instytucjonalny przez państwo oraz od budownictwa realizowanego komercyjnie przez deweloperów[12].

Zakładanie i funkcjonowanie kooperatyw mieszkaniowych pozwala na osiąganie szeregu korzystnych stanów rzeczy, zarówno w wymiarze jednostkowym, jak też publicznym. W wymiarze indywidualnym korzyścią z kooperatywy mieszkaniowej jest chociażby to, że dzięki takiej formule można pozyskać własność i wybudować mieszkanie znacznie tańszym kosztem niż na ogólnych rynkowych zasadach, np. taniej niż na rynku pierwotnym u dewelopera[13], a także można taniej eksploatować mieszkania i przestrzeń wspólną, dzieląc związane z tym koszty pomiędzy mieszkańców. Inną korzyścią indywidualną jest większe bezpieczeństwo w miejscu zamieszkania oraz bardziej spersonalizowana przestrzeń życiowa[14]. Z kolei w wymiarze publicznym kooperatywy mieszkaniowe przyczyniają się do bardziej zrównoważonego rozwoju kraju i poszczególnych miejscowości: w sensie ekologicznym (np. można wówczas bardziej racjonalnie i w sposób przyjazny dla środowiska zagospodarowywać dostępną przestrzeń w miastach), w sensie ekonomicznym (przejawem tego jest np. oszczędność środków publicznych na mieszkalnictwo dzięki samodzielnym inicjatywom przyszłych mieszkańców) oraz w sensie społecznym (np. kreowanie silnych i spójnych więzi społecznych między mieszkańcami, budowa silnego kapitału społecznego, w tym zaufania)[15]. Ponadto, co niezwykle istotne z pespektywy interesu publicznego, budownictwo mieszkaniowe realizowane przez kooperatywy mieszkaniowe powoduje bardziej efektywne wykorzystanie infrastruktury miejskiej oraz przyciąga do miast nowych mieszkańców[16].

W Polsce kooperatywy mieszkaniowe rozwijają się od kilku lat[17] (pomijamy w tym miejscu tego rodzaju kooperatywy mieszkaniowe powstające w okresie II Rzeczpospolitej)[18], przy czym odbywało się to i nadal się odbywa bez istnienia szczególnej regulacji prawnej poświęconej temu zjawisku. Brak zakotwiczenia instytucji kooperatyw mieszkaniowych w polskim prawie, w tym zwłaszcza brak legalnej definicji tego rodzaju kooperatyw, powoduje liczne trudności w trakcie praktycznej realizacji tego typu inicjatyw. W szczególności, banki nie są zbyt chętne do udzielania kredytów mieszkaniowych dla kooperatyw lub ich członków, gdyż nie mogą być pewne, kto będzie finalnie ponosił odpowiedzialność za spłatę tego kredytu; zresztą, banki z natury rzeczy starają się działać w sposób ostrożny i niechętnie tworzą ofertę produktów finansowych dla przedsięwzięć, które nie mają dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Z podobnych względów, związanych z niejasnym statusem prawnym kooperatyw mieszkaniowych, kooperatywom lub ich członkom trudno jest uzyskać zabezpieczenie kredytu lub dokonać jego zabezpieczenia. Brakuje też nieruchomości gruntowych mogących stanowić dobrą ofertę dostosowaną do specyficznych potrzeb członków kooperatyw mieszkaniowych: otóż istniejące rynkowe oferty nieruchomości zawierają najczęściej cenę, która dla zainteresowanych tego rodzaju wspólnotowym budownictwem jest nadmiernie wygórowana, względnie też oferty te dotyczą zbyt małych nieruchomości lub nieruchomości, na których nie jest prawnie dozwolone lokalizowanie budynków wielorodzinnych[19].

Rada Ministrów już w przyjętym w 2016 r. Narodowym Programie Mieszkaniowym zapowiedziała kompleksową weryfikację obowiązujących rozwiązań prawnych dotyczących funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych pod kątem zmian, jakie należy wprowadzić dla szerszego wykorzystania tej ostatnio wspomnianej formy organizacyjno-prawnej przez nowo powstające podmioty chcące działać w obszarze budownictwa mieszkaniowego, w tym przez kooperatywy mieszkaniowe zainteresowane zaspokajaniem własnych potrzeb mieszkaniowych ich członków[20]. Jednakże wydaje się, że instytucji spółdzielni mieszkaniowej[21] właściwie nie da się dobrze dostosować do potrzeb i istoty kooperatyw mieszkaniowych (w omawianym tutaj znaczeniu wspólnot sąsiedzkich i partycypacyjnych), chociażby dlatego, że spółdzielnie mieszkaniowe mają hierarchiczną i niezbyt demokratyczną strukturę zarządzania, są sformalizowanymi i zbiurokratyzowanymi tworami wykazującymi tendencję do alienowania się od swoich członków, a ponadto są stosunkowo kosztowne w zarządzaniu i przeznaczone do realizowania raczej większych przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych[22]. Dlatego też dla kooperatyw mieszkaniowych należy poszukiwać znacznie bardziej uproszczonych i elastycznych form organizacyjno-prawnych, np. formy spółki cywilnej, tak jak to przewiduje Projekt, względnie też formy spółki jawnej lub stowarzyszenia zwykłego, ewentualnie nowego rodzaju osoby ustawowej[23] (co Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę).

4. [Ogólna ocena Projektu] Zdaniem Rady Legislacyjnej zasadnicza idea Projektu, jaką jest wprowadzenie w prawie polskim instytucji kooperatyw mieszkaniowych, zasługuje generalnie na pozytywną ocenę. Projekt ma nareszcie dokonać długo oczekiwanego formalnego zinstytucjonalizowania kooperatyw mieszkaniowych w polskim porządku prawnym, co będzie korzystne dla samych (aktualnych lub przyszłych) członków kooperatyw, dla innych uczestników rynku budownictwa mieszkaniowego (np. projektantów, wykonawców budowlanych, banków kredytujących budownictwo) oraz dla władz publicznych państwowych i samorządowych. Aktualnym lub przyszłym członkom kooperatyw mieszkaniowych formalne zakotwiczenie tej instytucji w polskim prawie da większą pewność prawną i podwyższy poziom bezpieczeństwa prawnego związanego z realizowanymi w ramach kooperatyw inwestycjami mieszkaniowymi, a w rezultacie zachęci te osoby do zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych w ten dość oryginalny, ale jednocześnie obiecujący sposób[24]. Dla innych uczestników rynku budownictwa mieszkaniowego korzystne może się okazać zwiększenie obrotów na tym rynku, gdyż można się spodziewać, że wraz z powstaniem i upowszechnieniem się kooperatyw mieszkaniowych liczniejsze też staną się realizowane w tej formule nowe inwestycje mieszkaniowe, co zwiększy popyt na materiały i usługi wykorzystywane w procesach inwestycyjno-budowlanych. Banki będą zaś mogły podchodzić do tak realizowanych inwestycji z większym zaufaniem i bezpieczniej angażować się w ich finansowanie. Dla władz samorządowych większa popularność kooperatyw mieszkaniowych, związana z ich formalną recepcją w prawie pozytywnym, oznacza szansę na lepsze zagospodarowanie przestrzeni miejskiej (zarówno dzięki własnym inicjatywom członków kooperatyw zainteresowanych jak najlepszym urządzeniem przestrzeni wokół ich miejsc zamieszkania, jak też dzięki możliwości postawienia przez gminę pewnych wymagań w tym zakresie członkom kooperatyw nabywającym nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości, co przewiduje Projekt), a także jest to szansa na powstanie nowych dobrze zintegrowanych i dbających o ich własne środowisko mieszkaniowe społeczności sąsiedzkich, co może pozytywnie wpływać na całą społeczność lokalną, w tym poprzez dyspersję dobrych praktyk w zakresie samoorganizacji i zarządzania. Wreszcie dla władz państwowych sukces kooperatyw mieszkaniowych może oznaczać korzyści finansowe (w szczególności, większe obroty na rynku budowlanym oznaczają dla państwa wyższe przychody podatkowe, a ponadto może to w pewnym zakresie – choć pewnie niewielkim – odciążyć państwo od obowiązku przeznaczania na budownictwo mieszkaniowe środków publicznych), a także korzyści społeczne (w postaci powstawania prężnych wspólnot sąsiedzkich, które prezentują i upowszechniają postawy oczekiwane od społeczeństwa obywatelskiego) oraz szeroko rozumiane korzyści gospodarczo-rozwojowe (np. dodatkowy bodziec dla branży budowlanej, szansa na bardziej zrównoważony rozwój niektórych obszarów).

Nie można przy tym zapominać, że dla Rządu RP i dla polskiego Parlamentu zinstytucjonalizowanie kooperatyw mieszkaniowych w prawie polskim (co przewiduje Projekt) będzie – niewątpliwie bardzo pożądanym – przejawem realizacji konstytucyjnego obowiązku tych organów prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym obowiązku popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP)[25]. Przewidziany w art. 75 ust. 1 Konstytucji RP obowiązek władz publicznych popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania oznacza m. in. – jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny – popieranie działań podejmowanych przez obywateli grupowo, którzy zamierzają zaspokoić własne potrzeby mieszkaniowe dzięki uzyskaniu mieszkania w wybudowanym wspólnym wysiłkiem domu. Wspieranie działań, które w tym zakresie obywatele podejmują lub chcieliby podejmować grupowo wymaga stworzenia przez państwo odpowiednich instytucji prawnych[26]. Projekt przewiduje stworzenie takiej właśnie adekwatnej instytucji prawnej w tym celu, w postaci kooperatywy mieszkaniowej.

Wszystkie powyższe względy sprawiają, że Rada Legislacyjna nie ma wątpliwości co do zasadności i celowości przewidzianej w Projekcie idei prawnej pozytywizacji kooperatyw mieszkaniowych. Ideę tę Rada Legislacyjna mocno popiera.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna zauważa, że Projekt znacznie by zyskał na jakości legislacyjnej, gdyby zawierał on w swojej treści większą liczbę takich przepisów, które dla regulacji statusu prawnego kooperatyw mieszkaniowych wnoszą nową wartość dodaną, a więc dają możliwość osiągnięcia skutków prawnych niemożliwych do zmaterializowania de lege lata. W swojej obecnej wersji Projekt zawiera bowiem zbyt mało tego rodzaju przepisów, które byłyby rzeczywistym novum w polskim porządku prawnym i które by pozwalały uzyskiwać stany rzeczy niedające się osiągnąć przy wykorzystaniu aktualnie dostępnych instrumentów prawnych. W Projekcie istotną nowością prawną jest niewątpliwie legalna definicja kooperatyw mieszkaniowych (aczkolwiek niepozbawiona poważnych błędów legislacyjnych – o czym jest mowa niżej), natomiast zdecydowana większość pozostałych przepisów Projektu jedynie powiela czy też replikuje treści normatywne już obowiązujące w polskim porządku prawnym. W szczególności, zawarcie przez osoby zainteresowane własną inwestycją mieszkaniową porozumienia przewidzianego w art. 3 Projektu jest obecnie możliwe na zasadzie ogólnej swobody umów, podobnie jak prawnie dopuszczalne jest zawarcie przez zainteresowane osoby umowy spółki cywilnej, o której jest mowa art. 4 Projektu. Również zbywanie przez gminy nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości na rzecz członków kooperatyw mieszkaniowych (czy też na rzecz osób zainteresowanych inwestycją mieszkaniową mającą zaspokajać własne potrzeby mieszkaniowe tych osób) jest możliwe do przeprowadzenia na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, i to także przy zagwarantowaniu tym osobom przez gminę określonych preferencyjnych warunków. Także dla posiadania przez członków kooperatywy mieszkaniowej statusu inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (art. 11 Projektu) lub dla posiadania przez kooperatywę mieszkaniową statusu interesariusza rewitalizacji w rozumieniu ustawy o rewitalizacji (art. 9 Projektu) nie potrzeba nowych (specjalnych) przepisów prawnych w Projekcie, gdyż są to stany normatywne, które dają się wywieść z już obecnie obowiązujących (i wymienionych wyżej) przepisów prawa polskiego.

Z kolei tym, czego wyraźnie brakuje w Projekcie, to przepisy gwarantujące bezpieczeństwo prawne i ekonomiczne członkom kooperatyw mieszkaniowych w zakresie dotyczącym środków finansowych angażowanych przez nich we wspólną inwestycję mieszkaniową, tak aby ograniczyć ryzyko, że środki te zostaną w niewłaściwy sposób lub niezgodnie z ich przeznaczeniem użyte przez któregoś z członków kooperatywy mieszkaniowej. W Projekcie konieczne są również przepisy w większy sposób chroniące podmioty zewnętrzne wchodzące w relacje prawne z kooperatywą mieszkaniową: w świetle obecnej wersji Projektu kontraktowanie przez podmioty trzecie z kooperatywami mieszkaniowymi działającymi na podstawie porozumienia (art. 3 Projektu) może istotnie zagrażać bezpieczeństwu prawnemu tych osób trzecich, zaś przepisy Projektu o statusie prawnym kooperatyw mieszkaniowych powstałych na podstawie porozumienia nie budzą i nie będą budziły dostatecznie mocnego zaufania do tych instytucji prawnych. Jest tak w szczególności z uwagi na brak w Projekcie przepisów jednoznacznie przesądzających o tym, kto i na jakich zasadach ponosi odpowiedzialność prawną wobec osób trzecich za zobowiązania zaciągnięte w obrocie prawnym w ramach działalności kooperatywy mieszkaniowej funkcjonującej na podstawie porozumienia.

Niezależnie od powyższych istotnych braków konstrukcyjnych, Projekt zawiera bardzo dużą liczbę innych wyraźnych błędów legislacyjnych w konkretnych jego przepisach. Błędy legislacyjne Projektu mają w szczególności następujący charakter: 1) konstytucyjny, co polega na możliwej niezgodności niektórych przepisów Projektu z przepisami Konstytucji RP; 2) zewnętrzno-systemowy, wynikający z braku właściwego skorelowania treściowego niektórych przepisów Projektu z przepisami innych ustaw; 3) wewnętrzno-systemowy, przejawiający w niewłaściwym układzie i kolejności przepisów Projektu; 4) merytoryczny, polegający na nieadekwatności i niecelowości niektórych rozwiązań prawnych przewidzianych w Projekcie z punktu widzenia zapewnienia efektywnego funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych; 5) techniczno-legislacyjny, przejawiający się w naruszeniu niektórych zasad techniki prawodawczej. Wskazane wyżej błędy legislacyjne występują w szczególności w przepisach Projektu zawierających legalną definicję kooperatywy mieszkaniowej (art. 2 Projektu), przewidujących działanie kooperatyw mieszkaniowych na podstawie porozumienia (art. 3 Projektu), upoważniających radę gminy do określenia w drodze uchwały sankcji za nieprzestrzeganie wymagań dotyczących sposobu korzystania z gminnych nieruchomości przeznaczonych do realizacji inwestycji mieszkaniowych przez kooperatywy mieszkaniowe (art. 5 pkt 1 Projektu), ustanawiających ograniczenia w zakresie sposobów wykorzystywania nieruchomości nabytych od gminy przez członków kooperatywy mieszkaniowej (art. 8 Projektu), czy też przewidujących zniesienie współwłasności nieruchomości, na których kooperatywa mieszkaniowa realizowała inwestycję mieszkaniową (art. 12 Projektu). Błędy legislacyjne w Projekcie polegają też na braku uregulowania w nim pewnych kwestii, np. kwestii intertemporalnych lub innych niż sprzedaż form prawnych udostępniania członkom kooperatyw mieszkaniowych nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości.

W dalszej części niniejszej opinii następuje syntetyczne omówienie zidentyfikowanych przez Radę Legislacyjną błędów (usterek) Projektu, a także proponowane są określone sposoby wyeliminowania tychże błędów.

 

II. Szczegółowe zastrzeżenia legislacyjne do Projektu oraz propozycje de lege ferenda

 

1. [Błędy legislacyjne w definicji legalnej kooperatywy mieszkaniowej] Przewidziana w Projekcie definicja legalna kooperatywy mieszkaniowej (art. 2 Projektu) obarczona jest co najmniej pięcioma błędami legislacyjnymi, o różnym charakterze prawnym.

Pierwszy błąd w definicji legalnej kooperatywy mieszkaniowej polega na tym, że wśród celów kooperatywy mieszkaniowej – stanowiących konstytutywny element definicji kooperatywy mieszkaniowej – art. 2 in principio Projektu wymienia jedynie zaspokojenie „własnych potrzeb mieszkaniowych” członka kooperatywy, natomiast pomija milczeniem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków rodziny członka kooperatywy mieszkaniowej, względnie też zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób bliskich dla członka kooperatywy mieszkaniowej. Ewentualne uwzględnienie wśród celów kooperatywy mieszkaniowej w art. 2 in principio Projektu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członka rodziny osoby będącej członkiem kooperatywy mieszkaniowej miałoby uzasadnienie we względach praktycznych (pragmatycznych), konstytucyjnych oraz zewnętrzno-systemowych.

I tak, nie ulega wątpliwości, że w praktyce rzadko się raczej zdarza, by osoby zainteresowane wspólnym wybudowaniem mieszkania w ramach kooperatywy mieszkaniowej chciały w ten sposób zaspokajać jedynie swoje własne (indywidualne) potrzeby mieszkaniowe. Znacznie częściej w zamierzeniu członka kooperatywy mieszkaniowej mają być w ten sposób zaspokajane nie tylko jego osobiste potrzeby mieszkaniowe, ale również potrzeby mieszkaniowe członków jego rodziny lub przyszłych członków jego rodziny (którą planuje on w przyszłości założyć), względnie też potrzeby mieszkaniowe innych jeszcze osób mu bliskich, w tym osób pozostających z nim we wspólnym pożyciu (konkubinacie). Empiryczne badania nad konfiguracją (strukturą) i liczebnością osób zamieszkujących poszczególne gospodarstwa domowe w Polsce wskazują, że w polskich gospodarstwach domowych wciąż dominującą grupą osób je zamieszkujących są rodziny, a konkretnie tzw. rodziny nuklearne, czyli składające się z rodziców i dzieci: w roku 2011 takie rodziny nuklearne zamieszkiwały 65,5% ogółu gospodarstw domowych w Polsce. Według danych z 2011 r., średnia wielkość gospodarstwa domowego wynosiła 2,82 osoby i chociaż gospodarstwa jednoosobowe stanowią rosnący odsetek ogółu gospodarstw domowych (w 2011 r. było 24% takich gospodarstw), to jednak wciąż znajdują się w mniejszości[27]. Obiektywne empiryczne dane dotyczące struktury i liczebności gospodarstw domowych w Polsce pokazują zatem, że nie ma sensu tworzenie takich rozwiązań prawnych, które będą ograniczały cel kooperatyw mieszkaniowych tylko do zaspokajania własnych (osobistych) potrzeb mieszkaniowych członka kooperatywy.

Ograniczanie ustawowego celu kooperatyw mieszkaniowych tylko do zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych jej członka, bez uwzględnienia potrzeb mieszkaniowych członków jego rodziny, może być też uznane za niezgodne z konstytucyjnym nakazem roztaczania przez Rzeczpospolitą Polską ochrony i opieki nad rodziną i małżeństwem, rozumianym jako związek kobiety i mężczyzny (art. 18 Konstytucji RP), a także niezgodne z nakazem uwzględniania przez państwo w swojej polityce gospodarczej i społecznej dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP). W swoim utrwalonym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 18 Konstytucji RP „nakazuje (…) podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami[28]. Dopuszczenie możliwości zaspokajania w ramach kooperatyw mieszkaniowych nie tylko własnych potrzeb mieszkaniowych członków kooperatyw, ale również potrzeb mieszkaniowych członków ich rodzin, byłoby rozwiązaniem prawnym w ewidentny i niezaprzeczalny sposób prowadzącym do umacniania więzi między osobami tworzącymi taką rodzinę, która w ten sposób – tzn. dzięki kooperatywie mieszkaniowej – mogłaby uzyskać potrzebną jej stabilizację mieszkaniową oraz dobre warunki do normalnego funkcjonowania. Byłby to zatem przejaw prawidłowej realizacji przez ustawodawcę (a na etapie Projektu: przez Radę Ministrów) norm zawartych w art. 18 i art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Z kolei nie ulega wątpliwości, że gdyby członkowie kooperatywy mieszkaniowej mieli ustawowo zakazane zaspokajanie poprzez udział w kooperatywie potrzeb mieszkaniowych członków swoich rodzin (tak jak to wynika z obecnej redakcji art. 2 in principio Projektu), to albo taki zakaz byłby fikcją i nie byłby w praktyce przestrzegany, albo też atrakcyjność kooperatyw mieszkaniowych istotnie by się zmniejszyła, gdyż byłyby one przeznaczone właściwie tylko dla osób żyjących i mieszkających w pojedynkę; w ten sposób ustawodawca pozbawiłby się szansy na stworzenie instytucjonalnych możliwości wzmocnienia więzów rodzinnych, tak jak mu to nakazuje art. 18 Konstytucji RP, oraz nie uwzględniłby dobra rodziny, tak jak to przewiduje art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP.

Należy zaznaczyć, że rodziną w znaczeniu konstytucyjnym jest trwały związek rodziców (małżeński lub pozamałżeński), którzy mają dziecko lub dzieci, względnie też rodzina niepełna składająca się z jednego rodzica i jego dziecka lub dzieci[29], a więc konstytucyjne pojęcie rodziny nie obejmuje samych małżonków lub samych partnerów (konkubentów) niemających dzieci; inna sprawa, że w prawie rodzinnym, cywilnym lub mieszkaniowym pojecie „rodziny” może być i jest rozumiane szerzej niż na gruncie Konstytucji RP, obejmując również samych bezdzietnych małżonków[30]. W każdym razie nie ulega wątpliwości, że de lege ferenda kooperatywy mieszkaniowe powinny być otwarte również na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych małżonka i innych osób bliskich (np. konkubenta) członka kooperatywy mieszkaniowej, nawet jeżeli nie mają oni dzieci. Otwarcie kooperatywy mieszkaniowej na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych małżonka osoby będącej członkiem kooperatywy mieszkaniowej byłoby przejawem ochrony i opieki ze strony państwa nad małżeństwem, tak jak to przewiduje art. 18 Konstytucji RP.

Wreszcie należy zauważyć, że ograniczanie ustawowego celu kooperatyw mieszkaniowych tylko do zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych jej członka, bez uwzględnienia potrzeb mieszkaniowych członków jego rodziny, byłoby rozwiązaniem prawnym niespójnym treściowo z zewnętrzno-systemowego punktu widzenia. W tym kontekście warto byłoby zwłaszcza przypomnieć, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków rodziny jest expressis verbis dopuszczone przez ustawodawcę w przypadku członków spółdzielni mieszkaniowych[31]. Nie ma żadnych merytorycznych ani prawnych powodów, by w przypadku kooperatyw mieszkaniowych regulować tę kwestię odmiennie.

Biorąc pod uwagę wszystkie omówione wyżej względy (pragmatyczne, konstytucyjne i zewnętrzno-systemowe) Rada Legislacyjna proponuje, aby początkowa część przepisu art. 2 Projektu otrzymała następujące brzmienie: „Kooperatywa mieszkaniowa jest dobrowolnym zrzeszeniem co najmniej trzech osób fizycznych współdziałających ze sobą wyłącznie w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ich własnych lub członków ich rodzin lub innych osób im bliskich […]”.

Drugi błąd w definicji legalnej kooperatywy mieszkaniowej polega na tym, że w ramach przejawu inwestycji mieszkaniowej przewidzianego w art. 2 pkt 1 Projektu, stanowiącego normatywny element definicji kooperatywy mieszkaniowej, jest mowa o wybudowaniu na nieruchomości gruntowej „budynku mieszkalnego wielorodzinnego” (art. 2 pkt 1 Projektu), podczas gdy ani w Projekcie ani też w innych przepisach prawa polskiego nie występuje legalna definicja tego ostatniego pojęcia. W ustawie Prawo budowlane znajduje się legalna definicja „budynku mieszkalnego jednorodzinnego” (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), natomiast nie ma w tej ustawie definicji „budynku mieszkalnego wielorodzinnego”. Definicji takiej nie ma również w wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie[32]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę na różne szczegółowe problemy interpretacyjne i w stosowaniu prawa wynikające z tego, że prawo polskie, jakkolwiek posługuje się pojęciem „budynku mieszkalnego wielorodzinnego” (np. w ustawie Prawo budowlane lub w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych[33]), to jednak nie zawiera prawnej definicji tego pojęcia[34]. Z takim brakiem legislacyjnym można (a nawet trzeba) sobie radzić w drodze stosownej wykładni, niemniej jednak dla zapewnienia stanu pewności prawnej dobrze by było, by tego rodzaju definicja w polskim porządku prawnym się pojawiła. Prace legislacyjne nad Projektem stanowią dobrą okazję do postawienia przez Radę Legislacyjną postulatu, by w ustawie Prawo budowlane została sformułowana prawna definicja omawianego pojęcia. Definicja ta, w myśl reguł wykładni systemowo-zewnętrznej, mogłaby być wówczas wykorzystywana również przy wykładni i stosowaniu przepisu art. 2 pkt 1 Projektu[35]. Bez ustanowienia w prawie polskim legalnej definicji pojęcia „budynku mieszkalnego wielorodzinnego” przepisowi art. 2 pkt 1 Projektu, definiującemu pojęcie kooperatywy mieszkaniowej, można zarzucić, że definiuje on nieznane przez nieznane.

Trzeci błąd w definicji legalnej kooperatywy mieszkaniowej polega na tym, że w ramach przejawu inwestycji mieszkaniowej przewidzianego w art. 2 pkt 2 Projektu, stanowiącego normatywny element definicji kooperatywy mieszkaniowej, jest mowa o wybudowaniu na nieruchomości gruntowej „budynków mieszkalnych jednorodzinnych” (art. 2 pkt 2 Projektu), co uwzględniając legalną definicję tego ostatniego pojęcia zamieszczoną w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego będzie oznaczało, że przy wykorzystaniu instytucji kooperatywy mieszkaniowej byłoby w tym zakresie prawnie dozwolone wybudowanie nie tylko lokalu mieszkalnego, ale również lokalu użytkowego (zob. legalną definicję „budynku mieszkalnego jednorodzinnego” w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego[36]). Tymczasem dozwolenie na powstanie w ramach kooperatywy mieszkaniowej obok lokalu mieszkalnego również lokalu użytkowego – jakkolwiek zasadne z pragmatycznego i celowościowego punktu widzenia – byłoby niezgodne z innymi przepisami Projektu, które przewidują, że w budynkach powstających z inicjatywy kooperatyw mieszkaniowych nie powinny być tworzone lokale użytkowe. Mianowicie, art. 2 pkt 3 Projektu stanowi, że gdy inwestycja mieszkaniowa realizowana w ramach kooperatywy mieszkaniowej polega na nabyciu budynku oraz przeprowadzeniu w nim robót budowlanych, to po ich zakończeniu mogą się w nim znajdować samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 zd. 1 ustawy o własności lokali, a więc tylko lokale mieszkalne, a nie lokale o innym przeznaczeniu (o samodzielnych lokalach o innym przeznaczeniu niż mieszkalne jest mowa w art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy o własności lokali, do którego to przepisu art. 2 pkt 3 Projektu bynajmniej nie odsyła). Ponadto przepisy art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 Projektu stanowią, że w przypadku nabycia nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości na zasadach określonych w Projekcie „nieruchomość gruntowa objęta inwestycją mieszkaniową nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej”, zaś „w budynku objętym inwestycją mieszkaniową [co obejmuje również budynki mieszkalne jednorodzinne, o których mowa w art. 2 pkt 2 Projektu – przyp. RL] nie wyodrębnia się innych lokali niż lokale mieszkalne”. Jak z tego wynika, przepisy art. 2 pkt 3 i art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 Projektu zdecydowanie nie dozwalają na to, by w przypadku inwestycji realizowanych w ramach kooperatyw mieszkaniowych powstawały lokale użytkowe, podczas gdy art. 2 pkt 2 Projektu – posługujący się pojęciem „budynku mieszkalnego jednorodzinnego” – formalnie na to dozwala (w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego).

Rada Legislacyjna jest zdania, że generalne zakazywanie kooperatywom mieszkaniowym (czy też właściwie ich członkom) tworzenia lokali użytkowych, które towarzyszyłyby lokalom czysto mieszkalnym, nie jest zasadne i celowe, gdyż lokale użytkowe mogą być pewnym ubocznym źródłem dochodów dla członków kooperatyw mieszkaniowych, np. mogą im służyć jako pracownie lub biura do prowadzenia biznesu lub mogą być wynajmowane, co może zapewniać członkom kooperatyw dodatkowe korzyści. Światowe doświadczenia z kooperatywami mieszkaniowymi, o których jest mowa w punkcie I.3 niniejszej opinii prawnej, pokazują, że takie uboczne wykorzystywanie przez nie niektórych pomieszczeń wybudowanych przez ich członków do celów innych niż czysto mieszkalne jest spotykane i nie sprzeciwia się istocie kooperatyw mieszkaniowych (rzecz jasna w granicach, na które zgodzi się kooperatywa mieszkaniowa stosowną większością swoich członków). Jeżeli już jednak twórcy Projektu chcą, by kooperatywy mieszkaniowe w Polsce miały charakter całkowicie niezarobkowy i by w przypadku inwestycji mieszkaniowych realizowanych w ramach kooperatyw nie można było tworzyć lokali użytkowych (tj. lokali innych niż mieszkalne), to powinni oni być w tym względzie konsekwentni. Naruszałoby to bowiem zasadę równości wobec prawa, gdyby w ramach inwestycji mieszkaniowych przewidzianych w art. 2 pkt 2 Projektu tworzenie lokali użytkowych było prawnie dozwolone, zaś w ramach inwestycji mieszkaniowych przewidzianych w art. 2 pkt 1 i 3 Projektu tworzenie lokali użytkowych byłoby zakazane. Z punktu widzenia celu zakazu tworzenia lokali użytkowych (a celem tym jest chęć zachowania niekomercyjnego charakteru kooperatyw mieszkaniowych) inwestycje mieszkaniowe przewidziane w art. 2 pkt 1 i 3 Projektu (z jednej strony) oraz przewidziane w art. 2 pkt 2 Projektu (z drugiej strony) niczym się nie różnią pod względem prawnie relewantnych cech, a więc nie wolno ich traktować w omawianym zakresie w sposób zróżnicowany.

Dlatego też Rada Legislacyjna proponuje nadanie przepisowi art. 2 pkt 2 Projektu następującego brzmienia: „nabyciu nieruchomości gruntowej i wybudowaniu na niej co najmniej trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wydzielonymi wyłącznie lokalami mieszkalnymi”.

Czwarty błąd w definicji legalnej kooperatywy mieszkaniowej polega na tym, że w ramach przejawu inwestycji mieszkaniowej przewidzianego w art. 2 pkt 3 Projektu, stanowiącego normatywny element definicji kooperatywy mieszkaniowej, jest mowa o „nabyciu budynku” (art. 2 pkt 3 Projektu). Pojęcie „nabycia budynku” występuje w obowiązujących aktach prawnych. Tytułem przykładu: według art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych[37] przedmiotem działalności spółdzielni może być m.in. „budowanie lub nabywanie budynków [podkr. RL] w celu wynajmowania lub sprzedaży znajdujących się w tych budynkach lokali mieszkalnych lub lokali o innym przeznaczeniu”. Według art. 16 ust. 1 przywołanej ustawy: „Jeżeli w toku likwidacji, postępowania upadłościowego albo postępowania egzekucyjnego z nieruchomości spółdzielni nabywcą budynku [podkr. RL] albo udziału w budynku  nie będzie spółdzielnia mieszkaniowa, spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego przekształca się w prawo najmu podlegające przepisom ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego”. Pojęcie „nabycia budynku” wykorzystywane jest także w ustawie o repatriacji[38]. Według art. 17b ust 2 pkt 3 przywołanej ustawy pomoc finansowa udzielana jest m. in. w formie dopłaty do „kosztów nabycia lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego”.

Nabycie nieruchomości budynkowej samodzielnie, bez prawa własności gruntu, na którym budynek jest posadowiony lub prawa użytkowania wieczystego tego gruntu nie jest w prawie polskim możliwe. Budynek stanowi co do zasady część składową nieruchomości gruntowej, na której jest posadowiony, zgodnie z zasadą superficies solo cedit wyrażoną m.in. w art. 48 i 191 ustawy Kodeks cywilny[39] (dalej: „k.c.”). Jedynie wyjątkowo zaistnieć może sytuacja, w której własność budynku „odrywa” się od własności gruntu (stan taki ma miejsce m. in. w przypadku użytkowania wieczystego gruntu). Jednak nawet w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, to użytkowanie wieczyste jest prawem głównym, a własność budynku prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, przysługującym użytkownikowi wieczystemu. Budynek jest zatem zawsze nabywany albo z prawem własności gruntu albo z prawem użytkowania wieczystego gruntu, lecz nie samodzielnie.

Jak zwrócono uwagę wyżej, pojęcie „nabycia budynku” występuje w polskim ustawodawstwie. Jednak dyrektywa zapewnienia jak najwyższego poziomu precyzji tekstu Projektu przemawia za wyborem w przepisie art. 2 pkt 3 Projektu innego sformułowania niż „nabycie budynku”. W świetle obecnego brzmienia tego przepisu nie jest jasne, czy zakresem jego hipotezy objęte będzie każde nabycie nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, czy może tylko nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, następujące wraz ze związanym z nim prawem własności budynku. Przy przyjęciu tego drugiego wariantu interpretacyjnego przepis art. 2 pkt 3 Projektu będzie oznaczał w swoich konsekwencjach, że inwestycja mieszkaniowa przewidziana w art. 2 pkt 3 Projektu (czyli nabycie budynku oraz przeprowadzenie w nim robót budowlanych, po których zakończeniu będą się w nim znajdowały się co najmniej trzy samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 zd. 1 ustawy o własności lokali) będzie w ramach kooperatywy mieszkaniowej prawnie możliwa do przeprowadzenia tylko wtedy, gdy członkowie kooperatywy mieszkaniowej będą nabywali prawo własności do istniejącego budynku tylko razem (łącznie) z nabyciem prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym ten budynek jest położony. Natomiast inwestycji mieszkaniowej przewidzianej w art. 2 pkt 3 Projektu nie będzie można przeprowadzić w ramach kooperatywy mieszkaniowej wtedy, gdy właścicielem nieruchomości gruntowej, na której znajduje się określony budynek i którą chcieliby nabyć członkowie kooperatywy mieszkaniowej nie jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub związek jednostek samorządu terytorialnego (gdyż tylko te ostatnie podmioty mogą ustanawiać prawo użytkowania wieczystego i w efekcie powodować, że członkowie kooperatywy mieszkaniowej nabędą budynek) lub też gdy te ostatnio wymienione podmioty publiczne (wyłącznie uprawnione do ustanawiania prawa użytkowania wieczystego) z określonych powodów (prawnych lub faktycznych) nie będą mogły lub nie będą chciały ustanawiać na rzecz członków kooperatywy mieszkaniowej prawa użytkowania wieczystego. To zaś w istocie znacząco ograniczy praktyczne znaczenie i realne wykorzystywanie przez kooperatywy mieszkaniowe inwestycji mieszkaniowych przewidzianych w art. 2 pkt 3 Projektu.

Zdaniem Rady Legislacyjnej inwestycje mieszkaniowe przewidziane w art. 2 pkt 3 Projektu powinny być dla członków kooperatyw mieszkaniowych prawnie dozwolone nie tylko w sytuacji, gdy decydują się oni nabyć prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej, na której jest położony istniejący już budynek (i gdy w efekcie nabywają odrębne prawo własności do budynku), ale również w sytuacji nabycia prawa własności do nieruchomości gruntowej, na której jest położony istniejący budynek. Dlatego też zdaniem Rady Legislacyjnej przepis art. 2 pkt 3 Projektu powinien de lege ferenda otrzymać następujące brzmienie: „nabyciu prawa do gruntu wraz z budynkiem oraz przeprowadzeniu w budynku robót budowlanych, po których zakończeniu będą się w nim znajdowały się co najmniej trzy samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali” (proponowane sformułowanie mówiące o „nabyciu prawa do gruntu wraz z budynkiem” będzie obejmowało obie sytuacje: zarówno nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej, na której jest usytuowany istniejący budynek, jak też nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, na której jest położony istniejący budynek).

Piąty błąd w definicji legalnej kooperatywy mieszkaniowej polega na tym, że wszystkie trzy przejawy (postacie) inwestycji mieszkaniowej przewidziane w art. 2 pkt 1-3 Projektu, stanowiące normatywny element definicji kooperatywy mieszkaniowej, są od siebie rozdzielone spójnikiem alternatywy rozłącznej „albo”. Oznacza to, że w ramach danej (jednej) kooperatywy mieszkaniowej prawnie dopuszczalne będzie zrealizowanie tylko jednej z tych trzech postaci inwestycji mieszkaniowej, natomiast nie będzie prawnie dopuszczalne połączenie w ramach tej samej kooperatywy mieszkaniowej dwóch lub trzech z tychże wymienionych w art. 2 pkt 1-3 Projektu inwestycji mieszkaniowych. O ile jest zrozumiałe i zasadne, że kooperatywa mieszkaniowa powinna być w swoim założeniu przeznaczana do realizowania tylko pojedynczych (jednokrotnych) inwestycji mieszkaniowych, nie zaś inwestycji wielokrotnych i powtarzalnych (gdyż kooperatywa mieszkaniowa nie jest przecież deweloperem oraz nie może się przekształcać w instrument do prowadzenia regularnej i ciągłej działalności inwestycyjno-budowlanej), to jednak nie oznacza to wcale, że w ramach tej jednej realizowanej przez członków kooperatywy inwestycji mieszkaniowej należy ograniczać postacie możliwych do przeprowadzania inwestycji mieszkaniowych tylko do jednej spośród tych wymienionych w art. 2 pkt 1-3 Projektu. Takie ograniczenie byłoby niezasadne zwłaszcza wtedy, gdyby członkowie założonej przez siebie kooperatywy mieszkaniowej mieli wolę oraz możliwości (zwłaszcza finansowe i związane z dostępnością gruntów) zrealizowania na określonych sąsiadujących ze sobą i odpowiednio dużych powierzchniowo nieruchomościach gruntowych inwestycji polegających na wybudowaniu nie tylko budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 2 pkt 1 Projektu), ale również trzech lub więcej budynków mieszkalnych jednorodzinnych (art. 2 pkt 2 Projektu). W praktyce często się przecież zdarza, że nawet na niewielkich osiedlach mieszkaniowych sąsiaduje ze sobą zabudowa jednorodzinna oraz wielorodzinna; tym bardziej powinno to być de lege ferenda prawnie dopuszczalne, gdy członkowie danej kooperatywy mieszkaniowej dobrze się ze sobą znają i nie mają nic przeciwko tego rodzaju sąsiedztwu zróżnicowanej zabudowy, zwłaszcza gdy mają oni odmienne możliwości finansowe lub odmienne potrzeby i oczekiwania mieszkaniowe. De lege ferenda powinno być również prawnie dopuszczalne realizowanie w ramach kooperatyw mieszkaniowych inwestycji polegającej na wzniesieniu nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub jednorodzinnego (art. 2 pkt 1 i 2 Projektu) oraz na równoczesnym przeprowadzeniu w sąsiedztwie robót budowlanych w już istniejącym na danym terenie budynku (art. 2 pkt 3 Projektu). Nie ma żadnych sensownych powodów, by zakazywać członkom kooperatyw mieszkaniowych realizowania tego rodzaju mieszanych (hybrydowych) inwestycji mieszkaniowych, jeżeli odpowiada to ich woli, potrzebom i możliwościom, o ile rzecz jasna nie będzie to naruszało odnośnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów Rada Legislacyjna opowiada się za tym, aby poszczególne trzy przejawy (postacie) inwestycji mieszkaniowej przewidziane w art. 2 pkt 1-3 Projektu, stanowiące normatywny element definicji kooperatywy mieszkaniowej, były od siebie rozdzielone spójnikiem alternatywy łącznej (zwykłej), czyli spójnikiem „lub, nie zaś spójnikiem „albo”.

2. [Błędy legislacyjne dotyczące porozumienia jako formy prawnej kooperatywy mieszkaniowej] Przewidziane w art. 3 Projektu porozumienie, będące jedną z dwóch przewidzianych w Projekcie form prawnych kooperatywy mieszkaniowej (obok spółki cywilnej przewidzianej w art. 4 Projektu), jest wyraźnie w Projekcie niedoregulowane i w praktyce może rodzić wątpliwości odnośnie tego, jaki jest status prawny kooperatywy mieszkaniowej działającej w tej właśnie formie prawnej, w tym jak kształtuje się odpowiedzialność prawna za zobowiązania zaciągnięte w ramach działającej w tej formie kooperatywy. Z całą pewnością kooperatywa mieszkaniowa działająca na podstawie porozumienia przewidzianego w art. 3 Projektu nie będzie odrębnym podmiotem prawa cywilnego. W myśl bowiem przyjętej w polskim prawie cywilnym normatywnej teorii podmiotowości prawnej, określone jednostki organizacyjne są podmiotami prawa cywilnego tylko wtedy, gdy odrębny przepis wyraźnie im przyznaje podmiotowość prawną[40] (rzecz jasna nie dotyczy to osoby fizycznej, której prawna podmiotowość jest cechą niejako przyrodzoną)[41]. Projekt nie przyznaje kooperatywom mieszkaniowym podmiotowości i zdolności prawnej: nie czyni tego ani w przypadku kooperatyw działających w formie porozumienia (art. 3 Projektu), ani też w przypadku kooperatyw działających w formie spółki cywilnej (art. 4 Projektu)[42]. O ile jednak status prawny kooperatyw mieszkaniowych działających w formie spółek cywilnych będzie stosunkowo jasny i niebudzący większych wątpliwości interpretacyjnych oraz praktycznych (a to z uwagi na istnienie w k.c. stosownych przepisów prawa regulujących tę umowę oraz z uwagi na wiele dziesięcioleci praktycznych doświadczeń związanych z działalnością spółek cywilnych w obrocie prawnym w Polsce), o tyle w przypadku kooperatyw mieszkaniowych działających na podstawie porozumienia z pewnością będzie dochodziło do rozlicznych wątpliwości w różnych szczegółowych kwestiach związanych z występowaniem tej formy w obrocie prawnym.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że kooperatywa mieszkaniowa działająca na podstawie porozumienia (art. 3 Projektu) będzie tylko i wyłącznie umownym stosunkiem prawnym łączącym ze sobą członków kooperatywy (podobnie jak zresztą ma to miejsce w przypadku spółki cywilnej). Prawa i obowiązki stron tej umowy będą wynikały przede wszystkim z treści porozumienia zawartego przez jego strony, o którym jest mowa w art. 3 Projektu, a także ewentualnie z innych przepisów prawa cywilnego, które sądy zdecydują się w tym zakresie stosować. Projekt nie wypowiada się w ogóle w kwestii praw i obowiązków stron tego porozumienia, pozostawiając ich uregulowanie stronom porozumienia w jego treści, i wymieniając jedynie rodzajowo pewne kwestie, które trzeba w takim porozumieniu unormować (m. in. rodzaj inwestycji mieszkaniowej, charakterystyka inwestycji mieszkaniowej, czas trwania porozumienia, zasady finansowania inwestycji mieszkaniowej, sposób prowadzenia spraw i podejmowania decyzji, zasady reprezentacji, zasady rozwiązania porozumienia, zasady rozliczenia inwestycji mieszkaniowej). Identyfikowany w tym przypadku przez Radę Legislacyjną problem legislacyjny polega na tym, że przepis art. 3 Projektu wyraźnie nie określa (nie przesądza) zasad ponoszenia odpowiedzialności cywilnoprawnej za zobowiązania zaciągane przez członków porozumienia działających w jego ramach i w celu realizacji porozumienia. Projekt stanowi, że w porozumieniu powinny być określone zasady reprezentacji porozumienia (art. 3 pkt 7 Projektu), a więc należy określić w porozumieniu, kto jest uprawniony do nabywania praw i zaciągania zobowiązań w ramach porozumienia; natomiast w Projekcie nie stanowi się wyraźnie kto ma być podmiotem praw i obowiązków wynikających z czynności dokonanych w ramach reprezentacji porozumienia i kto ma ponosić odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte w ramach wykonywania porozumienia. Można oczywiście sądzić, że podmiotami takich praw lub obowiązków powinni być co do zasady wszyscy członkowie porozumienia działający łącznie, ale nie da się przecież wykluczyć zaistnienia sytuacji, w których pewne prawa lub obowiązki zostaną nabyte na rzecz tylko niektórych członków porozumienia, co samo porozumienie może przecież dopuszczać (na zasadzie swobody umów). Należy przy tym podkreślić, że nawet jeżeli strony omawianego tutaj porozumienia zdecydują się w jego treści określić zasady ponoszenia odpowiedzialności za zaciągane przez nich zobowiązania związane z działalnością kooperatywy mieszkaniowej, to i tak te określone przez strony porozumienia zasady – w braku odnośnych przepisów zawartych w Projekcie oraz z zastrzeżeniem stosownych przepisów k.c. (o których niżej) – będą wiążące wyłącznie w stosunkach wewnętrznych pomiędzy tymi stronami (inter partes), nie zaś w stosunkach zewnętrznych i wobec osób trzecich (erga omnes). Zgodnie z rudymentarnymi zasadami prawa cywilnego, strony umowy cywilnoprawnej (co dotyczy również porozumienia przewidzianego w art. 3 Projektu) mogą regulować co najwyżej swoje relacje wewnętrzne, w tym zasady ponoszenia odpowiedzialności prawnej w swoich wzajemnych stosunkach, natomiast w sytuacji braku upoważnienia do tego ze strony ustawodawcy nie mogą oni przesądzić w sposób wiążący dla osób trzecich, że np. za zobowiązania zaciągnięte w ramach wykonywania umowy odpowiedzialność wobec tych osób trzecich będzie ponosił tylko jeden podmiot będący stroną danej umowy (porozumienia) lub też że odpowiedzialność ta będzie wobec osób trzecich solidarna. O zasadach ponoszenia przez strony umowy (tu: przez strony porozumienia będącego formą prawną kooperatywy mieszkaniowej) odpowiedzialności wobec osób trzecich za zobowiązania może przesądzić jedynie ustawodawca, względnie też ustawodawca może do tego wyraźnie upoważnić strony umowy. Art. 3 Projektu takich zasad nie przewiduje. W takiej sytuacji można zakładać, że w grę będą wchodziły ogólne zasady wynikające z k.c. i dotyczące współwłasności oraz odpowiedzialności współwłaścicieli, a i to jedynie przy założeniu, że członkowie danej kooperatywy mieszkaniowej w ogóle będą współwłaścicielami nieruchomości, co przecież nie zawsze musi mieć miejsce (gdyż może się zdarzyć, że właścicielem nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja mieszkaniowa, będzie tylko jeden członek kooperatywy). W sytuacji zaś istnienia pomiędzy nimi współwłasności będą powstawały wątpliwości, czy ustanowione w zawartym przez nich porozumieniu zasady reprezentacji kooperatywy będą mogły zmieniać (modyfikować) regulacje z art. 199 k.c.[43] lub art. 201 k.c.[44]. Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 370 k.c., jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej. Oznacza to, że co do zasady, jeżeli nic innego nie będzie wynikało z treści czynności prawnej, członkowie kooperatywy mieszkaniowej działającej w formie porozumienia przewidzianego w art. 3 Projektu będą odpowiedzialni solidarnie za zobowiązania dotyczące ich wspólnego mienia. Takiej regulacji nie ma jednak w odniesieniu do innych zobowiązań (tzn. zobowiązań niedotyczących wspólnego mienia członków kooperatywy), które również mogą zostać zaciągnięte w ramach działalności kooperatywy mieszkaniowej. Ponadto nie zawsze nieruchomości i inne mienie nabywane przez członków kooperatywy mieszkaniowej muszą koniecznie stanowić wspólne mienie wszystkich członków kooperatywy mieszkaniowej, a więc dyspozytywna reguła z art. 370 k.c. może mieć niekiedy zastosowanie tylko do niektórych członków kooperatywy mieszkaniowej (o czym zresztą osoby trzecie wchodzące w prawne relacje z członkami porozumienia nie zawsze muszą wiedzieć).

W każdym bądź razie po stronie osób trzecich wchodzących w prawne relacje z kooperatywą mieszkaniową działającą w formie porozumienia, tak jak jest ono obecnie przewidziane w art. 3 Projektu, mogą występować istotne wątpliwości w kwestii tego, kto w istocie będzie ponosił cywilnoprawną odpowiedzialność za realizację konkretnych praw lub obowiązków zaciągniętych w ramach realizacji porozumienia: taka osoba trzecia będzie zatem musiała zabiegać o to, by kwestia ta była zawsze wyraźnie uregulowana w konkretnej umowie zawieranej przez nią z członkami porozumienia. Co więcej, nie można a priori wykluczyć tego, że polskie sądy zechcą do kwestii odpowiedzialności członków porozumienia za zobowiązania stosować odpowiednio lub posiłkowo przepisy k.c. o odpowiedzialności za zobowiązania wspólników spółki cywilnej. W przeszłości bowiem już wielokrotnie się zdarzało, że polska judykatura stosowała odpowiednio przepisy k.c. o umowie spółki cywilnej do różnych stosunków umownych lub quasi-umownych, które łączyły określone osoby i które to stosunki nie były wyraźnie unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego lub brak było przepisu wyraźnie odsyłającego w danym zakresie do przepisów k.c. o umowie spółki cywilnej[45]. Asumptem do stosowania do kooperatywy mieszkaniowej działającej w formie porozumienia przepisów k.c. o spółce cywilnej (przynajmniej w zakresie niektórych aspektów porozumienia, jak np. odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte w związku z działalnością w ramach tego porozumienia) mógłby być w szczególności fakt, że porozumienie, o którym mowa w art. 3 Projektu w swojej istocie prawnej przypomina tak naprawdę w wielu aspektach umowę spółki cywilnej; w szczególności należy tu zwrócić uwagę na okoliczność, że tak jak przez umowę spółki cywilnej jej wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów (art. 860 § 1 k.c.), tak samo też na podstawie porozumienia przewidzianego w art. 3 Projektu członkowie kooperatywy mieszkaniowej zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego dla nich celu gospodarczego polegającego na zrealizowaniu inwestycji mieszkaniowej poprzez współdziałanie ze sobą, w tym poprzez wniesienie wkładów na sfinansowanie inwestycji mieszkaniowej. Gdyby rzeczywiście doszło do tego, że polskie sądy do odpowiedzialności za zobowiązania członków kooperatywy mieszkaniowej działającej na podstawie porozumienia zaczęłyby stosować przepisy k.c. o umowie spółce cywilnej, a konkretnie przepisy o odpowiedzialności za zobowiązania wspólników spółki cywilnej (art. 864 k.c.), to wówczas za zaciągnięte przez siebie zobowiązania członkowie kooperatywy mieszkaniowej działającej na podstawie porozumienia byliby odpowiedzialni solidarnie, bez możliwości umownego wyłączenia takiej odpowiedzialności (gdyż wówczas art. 864 k.c., mający charakter przepisu ius cogens, będzie traktowany jako lex specialis wobec dyspozytywnego przepisu art. 370 k.c.). W takim przypadku mogłaby powstać kontrowersja, czy członkowie kooperatywy mieszkaniowej rzeczywiście tego chcieli, a więc czy chcą i czy są gotowi ponosić w danym zakresie odpowiedzialność solidarną. Można by się też wówczas zastanawiać, czym w istocie tak naprawdę różni się w sensie prawnym kooperatywa mieszkaniowa działająca na podstawie porozumienia (art. 3 Projektu) od kooperatywy mieszkaniowej działającej w formie spółki cywilnej (art. 4 Projektu).

Istotne wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności członków kooperatywy mieszkaniowej będą powstawały nie tylko na etapie postępowania sądowego rozstrzygającego o tej odpowiedzialności, ale również na etapie postępowania egzekucyjnego, a zwłaszcza postępowania upadłościowego. Po pierwsze, powstanie bowiem problem, w jakim zakresie majątek nabyty w ramach działalności kooperatywy mieszkaniowej wchodzi do masy upadłości jednego z jej członków (w braku szczególnych przepisów wydaje się, że będzie to udział we własności). Po drugie, pojawi się problem odpowiedzialności współdłużników tj. pozostałych członków kooperatywy mieszkaniowej. Jak wyżej wskazano, w braku jednoznacznej regulacji prawnej co do charakteru tej odpowiedzialności pojawią się wątpliwości odnośnie do sposobu ujmowania ich wierzytelności na liście wierzytelności.

Należy też krytycznie zauważyć, że przewidując w art. 3 Projektu porozumienie jako formę prawną kooperatywy mieszkaniowej twórcy Projektu nie zadbali o to, aby tego rodzaju porozumienia były w określony sposób poddawane prawnej kontroli, w tym przynajmniej przez notariusza, który mógłby prewencyjnie zweryfikować zgodność tego porozumienia z prawem powszechnie obowiązującym oraz doradzić jego przyszłym stronom, czy dobrze ono zabezpiecza ich słuszne interesy i czy nie przyniesie im ono szkody lub czy nie pokrzywdzi wierzycieli. W Projekcie nie przewidziano też żadnej jawności tego porozumienia dla osób trzecich, co może istotnie godzić w pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. W praktyce może dochodzić do sytuacji, w której porozumienie tworzące kooperatywę mieszkaniową będzie bardzo lapidarne w swojej treści lub niejednoznaczne w swoich postanowieniach lub będzie następnie często zmieniane przez jego strony, a przy tym jego treść oraz treść jego zmian nie będzie znana osobom trzecim wchodzącym lub rozważającym wejście w relacje prawne z kooperatywą. W takich przypadkach kooperatywy mieszkaniowe trudno będzie uznawać za poważne instytucje prawne, wiarygodne dla swoich kontrahentów. Zdaniem Rady Legislacyjnej, jeżeli twórcy Projektu ostatecznie zdecydowaliby się na pozostawienie w Projekcie porozumienia jako formy prawnej kooperatywy mieszkaniowej (czego Rada Legislacyjna zasadniczo nie popiera), to powinni oni co najmniej przesądzić, że porozumienie takie musi zostać sporządzone w formie aktu notarialnego, co zapewni określony poziom publicznej i fachowej kontroli nad tymi umowami oraz pozwoli zapobiegać powstawaniu najbardziej jaskrawych nadużyć. Dodatkowo w takim przypadku twórcy Projektu powinni wówczas określić ustawowe zasady ponoszenia odpowiedzialności stron porozumienia (członków kooperatywy mieszkaniowej) za zobowiązania zaciągnięte w ramach tak funkcjonującej kooperatywy, niebędącej spółką cywilną. Uregulowanie tych zasad leży zarówno w interesie członków kooperatywy, jak i ich potencjalnych kontrahentów i ogranicza ryzyko sporów sądowych. Jak zwrócono uwagę powyżej, strony porozumienia nie mogą samodzielnie ze skutkiem wobec osób trzecich określić w nim zakresu swojej odpowiedzialności. Zasady odpowiedzialności wobec osób trzecich skutecznie określić może tylko ustawodawca.

Zasadniczo jednak Rada Legislacyjna ma poważne wątpliwości wobec zasadności istnienia porozumienia jako formy kooperatywy mieszkaniowej, przynajmniej w proponowanym kształcie prawnym. Zdaniem Rady Legislacyjnej wyróżnienie w Projekcie dwóch form prawnych kooperatyw mieszkaniowych w postaci porozumień i spółek cywilnych jest bardzo dyskusyjne: tak z uwagi na wskazane wyżej podobieństwo porozumienia i spółki cywilnej, jak też z uwagi na wskazane mankamenty i niedoregulowanie w Projekcie instytucji porozumienia. Prawdą jest oczywiście, że przez samych przyszłych członków kooperatywy mieszkaniowej dany im przez Projekt wybór pomiędzy porozumieniem (art. 3 Projektu) a spółką cywilną (art. 4 Projektu) może być subiektywnie postrzegany jako korzystny i pożądany, gdyż przecież nie wszystkie osoby pragnące założyć kooperatywę mieszkaniową chciałyby zakładać spółkę cywilną i zawsze ponosić w związku z tym stosunkowo rygorystyczną odpowiedzialność osobistą i solidarną za zobowiązania zaciągnięte przez wspólników takiej spółki. Jest zatem możliwe, że przyszli członkowie kooperatyw mieszkaniowych rzeczywiście chcieliby mieć możliwość skorzystania z formy mniej sformalizowanej niż spółka cywilna, a więc z formy porozumienia. Jednakże z drugiej strony przy regulowaniu w Projekcie instytucji kooperatywy mieszkaniowej sama tylko wygoda i swoboda członków kooperatywy mieszkaniowej nie mogą być kryteriami decydującymi o treści i kształcie ustanawianych w Projekcie przepisów. Twórcy Projektu powinni mieć na względzie nie tylko wygodę lub swobodę członków kooperatywy mieszkaniowej, ale również ich szerzej lub długofalowo pojmowane słuszne interesy, o które oni sami nie zawsze potrafią przewidująco lub skutecznie zadbać, a ponadto należy w Projekcie dostatecznie mocno zatroszczyć się o interesy osób wchodzących w relacje prawne z kooperatywą mieszkaniową. Jest bardzo wątpliwe, aby potencjalni kontrahenci kooperatyw mieszkaniowych, w tym przedsiębiorcy budowlani lub banki kredytujące inwestycje mieszkaniowe, byli rzeczywiście zainteresowani wchodzeniem w stosunki umowne z takimi kooperatywami mieszkaniowymi, których status prawny jest niedostatecznie doregulowany lub odnośnie których nie wiadomo precyzyjnie, na jakich konkretnie zasadach ponoszą one (lub ich członkowie) cywilnoprawną odpowiedzialność za zaciągnięte w ich ramach zobowiązania. Dlatego też to wręcz w interesie samych członków kooperatywy mieszkaniowej jest to, by status prawny tychże kooperatyw był wystarczająco czytelny, bezpieczny i akceptowalny dla osób trzecich, gdyż w przeciwnym wypadku kooperatywy mieszkaniowe po prostu nie znajdą na rynku podmiotów chętnych do tego, by udzielić im kredytu na inwestycję mieszkaniową lub by podjąć się wykonywania na ich rzecz robót budowlanych. Z powyższych względów raz jeszcze należy powtórzyć, że porozumienie jako forma kooperatywy mieszkaniowej, przynajmniej w kształcie prawnym przewidzianym w art. 3 Projektu, może prowadzić do powstawania w obrocie prawnym wspomnianych już wyżej stanów niepewności i praktycznych trudności z egzekwowalnością odpowiedzialności za zobowiązania cywilnoprawne (chodzi m. in. o niepewność w kwestii tego, czy jest to odpowiedzialność solidarna czy też odpowiedzialność o innym charakterze niż solidarna, względnie też czy ta odpowiedzialność różni się w zależności od charakteru i przedmiotu określonych zobowiązań).

Za przekonujący kontrargument przeciwko rezygnowaniu w Projekcie z porozumienia jako jednej z form prawnych kooperatyw mieszkaniowych (za którą to rezygnacją Rada Legislacyjna się opowiada) nie może zostać uznana zasada swobody umów, zadeklarowana w art. 3531 k.c. i mająca swoje podstawy konstytucyjne[46]. W aktualnym stanie prawnym, kiedy to w polskim prawie brak jest prawnej instytucjonalizacji kooperatyw mieszkaniowych, poszczególne osoby fizyczne rzeczywiście mogą, powołując się na gwarantowaną im swobodę umów, zawierać pomiędzy sobą dowolne kontrakty regulujące współdziałanie pomiędzy nimi w zakresie zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Opierając się na swobodzie umów osoby fizyczne mogą m. in. ustalać we wzajemnych relacjach pomiędzy sobą zasady ponoszenia odpowiedzialności za zobowiązania zaciągane w obrocie prawnym. Każdy zaś kto wchodzi w relacje prawne z tego rodzaju umownym stosunkiem zobowiązaniowym utworzonym we wskazanym celu czyni to na własne ryzyko i powinien się przedtem dostatecznie upewnić co do treści łączącej strony umowy lub odpowiednio zabezpieczyć swoje roszczenia. Od momentu jednak, w którym instytucja kooperatyw mieszkaniowych zostanie formalnie recypowana do polskiego porządku prawnego, polski ustawodawca weźmie na siebie prawno-polityczną odpowiedzialność za należyte ukształtowanie tej instytucji prawnej, w tym za stworzenie takich mechanizmów prawnych, które dadzą wszystkim osobom zainteresowanym dostateczną pewność prawną oraz zagwarantują im prawne bezpieczeństwo. Brak zaś tego rodzaju skutecznych mechanizmów prawnych będzie istotnie obciążał właściwe władze publiczne (Radę Ministrów, Sejm), co najmniej w sensie politycznym. Po ewentualnym uchwaleniu Projektu wiele osób będzie bowiem działało w zaufaniu do instytucji kooperatyw mieszkaniowych, wiedząc, że jest to instytucja prawna wyraźnie unormowana w polskim prawie. Należy zatem zrobić wszystko co możliwe, by nie poderwać tego zaufania i by nie stworzyć w tym zakresie mechanizmów prawnych, które dla osób zainteresowanych (tzn. dla członków kooperatyw mieszkaniowych lub dla ich wierzycieli) okażą się swoistą pułapką. Może się zaś tak zdarzyć w sytuacji dopuszczenia przez prawodawcę do tworzenia i funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych na podstawie zwykłego i niestety niedoregulowanego prawnie porozumienia, tak jak to przewiduje art. 3 Projektu.

Doceniając zatem znaczenie i rangę zasady swobody umów, Rada Legislacyjna opowiada się w tym przypadku za określonym ograniczeniem zasady swobody umów, polegającym na wyeliminowaniu porozumienia jako dozwolonej formy prawnej kooperatyw mieszkaniowych. Rada Legislacyjna zgłasza ten postulat właśnie w imię bezpieczeństwa obrotu prawnego i dla chronienia słusznych interesów majątkowych zaangażowanych w tę instytucję interesariuszy. Gdyby zaś twórcy Projektu zdecydowali się mimo wszystko utrzymać porozumienie jako jedną z form prawnych kooperatyw mieszkaniowych, to przepisy Projektu należałoby uzupełnić o wspomniane już we wcześniejszych rozważaniach elementy prawne, takie jak normatywne określenie zasad ponoszenia odpowiedzialności cywilnoprawnej za zobowiązania zaciągnięte w ramach porozumienia oraz przesądzenie o formie aktu notarialnego jako o formie obowiązkowej dla prawnej skuteczności (ważności) porozumienia. Jeżeli chodzi przy tym o wzmiankowane normatywne (ustawowe) zasady odpowiedzialności za zobowiązania, to potencjalnie mogłyby być one bardzo różne, np. odpowiedzialność solidarna wszystkich stron porozumienia lub odpowiedzialność pro rata parte, ukształtowana w zależności od ustalonej w konkretnym porozumieniu wysokości udziału danej osoby we wspólnej inwestycji mieszkaniowej (zrelacjonowanej do ogólnej wartości inwestycji mieszkaniowej) lub w zależności od wielkości (powierzchni) nieruchomości, której prawo własności ma przypaść danemu członkowi kooperatywy w relacji do ogólnej wielkości wszystkich nieruchomości, na których dana inwestycja mieszkaniowa będzie realizowana.

Wśród dopuszczonych prawnie form kooperatyw mieszkaniowych powinny się natomiast znajdować spółki cywilne, tak jak to przewiduje art. 4 Projektu, nawet jeżeli okazałoby się, że w praktyce potencjalni członkowie kooperatyw mieszkaniowych nie będą w zbyt szerokim zakresie zainteresowani korzystaniem z tej właśnie formy prawnej, a to z uwagi na stosunkowo rygorystyczne zasady ponoszenia przez wspólników spółki cywilnej osobistej i solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania zaciągnięte w ramach działalności takiej spółki. Przy czym z tych samych względów jak w przypadku porozumienia, również w odniesieniu do kooperatyw mieszkaniowych działających w formie spółek cywilnych należałoby rozważyć wprowadzenie w Projekcie wymogu zawarcia umowy takiej spółki cywilnej w formie aktu notarialnego. Oprócz zaś spółki cywilnej twórcy Projektu powinni de lege ferenda dopuścić możliwość powstawania i funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych w innych formach prawnych, a konkretnie w formie mających podmiotowość prawną spółek jawnych lub w formie stowarzyszeń zwykłych, ewentualnie w formie nowej osoby ustawowej przeznaczonej specjalnie dla kooperatyw mieszkaniowych (zob. uwagi niżej).

3. [Błędy legislacyjne w zakresie dotyczącym podmiotowości prawnej kooperatyw mieszkaniowych] Zdaniem Rady Legislacyjnej błędem Projektu jest brak możliwości tworzenia i funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych mających odrębną cywilnoprawną podmiotowość prawną, tzn. będących podmiotami prawa cywilnego odrębnymi od swoich członków. Zakładając natomiast, że twórcy Projektu zdecydują się ustanowić porozumienie i spółkę cywilną jako jedyne prawnie dopuszczalne formy prawne kooperatywy mieszkaniowej, tak jak to przewidują obecnie przepisy art. 3 i art. 4 Projektu (a więc bez możliwości funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych będących odrębnymi podmiotami prawa), to w takim przypadku zasadny będzie zarzut, że w kilku przepisach Projektu jego twórcy podjęli niezasadną próbę upodmiotowienia tego rodzaju kooperatywy mieszkaniowej.

De lege ferenda Projekt powinien dopuszczać tworzenie i funkcjonowanie kooperatyw mieszkaniowych w formie jednostek organizacyjnych mających odrębną podmiotowość prawną od swoich członków. Powinny to być przy tym formy prawne nie zupełnie nowe i nieznane dotąd polskiemu porządkowi prawnemu, lecz raczej formy dobrze utrwalone i uregulowane w polskim prawie oraz mające w praktyce obrotu ustaloną już pozycję i przetestowane prawne reguły funkcjonowania. Wśród takich form prawnych, potencjalnie dostępnych dla kooperatyw mieszkaniowych, powinny się znaleźć w szczególności spółka jawna (art. 22-85 ustawy Kodeks spółek handlowych[47]; dalej: „k.s.h.”) oraz stowarzyszenia zwykłe (art. 40-43 ustawy Prawo o stowarzyszeniach[48]). De lege ferenda należałoby wszakże w Projekcie wyraźnie przesądzić, że w przypadku utworzenia kooperatywy mieszkaniowej w formie spółki jawnej spółka taka nie musi (lub nie może – w zależności od wybranej przez twórców Projektu opcji) prowadzić przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 22 k.s.h., czyli nie musi (nie może) prowadzić działalności gospodarczej[49].

Alternatywnie można rozważyć wprowadzenie nowego typu osoby ustawowej (tj. jednostki organizacyjnej mającej odrębną podmiotowość prawną)[50], której nazwa (a w przypadku dopuszczenia prowadzenia przez ten podmiot działalności gospodarczej – firma) zawierałaby obowiązkowy dodatek „kooperatywa mieszkaniowa”, wskazujący na jej formę prawną. Taka nowa forma organizacyjno-prawna mogłaby wzorować się na formie spółki jawnej, przy czym przyszła ustawa o kooperatywach mieszkaniowych powinna w takim przypadku zawierać niezbędną regulację ustrojową dotyczącą kooperatywy mieszkaniowej, uwzględniającą jej specyfikę, odsyłając w kwestiach nieobjętych tą regulacją do konkretnie wskazanych przepisów k.s.h. o spółce jawnej, które byłyby stosowane wprost lub odpowiednio (w zależności od przyjętego rozwiązania legislacyjnego). Decydując się na takie rozwiązanie twórcy Projektu musieliby dokładnie określić zakres i treść regulacji zawartej w tym względzie w projektowanej ustawie, jak i zakres odesłań do przepisów k.s.h. o spółce jawnej. Zawarta w Projekcie regulacja prawna specyficzna dla kooperatywy mieszkaniowej jako nowego typu osoby ustawowej mogłaby dotyczyć m.in. sposobu reprezentowania kooperatywy, a także rozwiązania kooperatyw (uwzględniając okoliczność, że kooperatywa jako podmiot celowy traciłaby rację bytu zasadniczo w momencie zakończenia inwestycji mieszkaniowej i przeniesienia własności ostatniego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego na członka kooperatywy).

Ewentualne dopuszczenie w Projekcie tworzenia i funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych w formach prawnych jednostek organizacyjnych mających odrębność podmiotowość prawną (tzn. mających odrębną podmiotowość od swoich członków) miałoby wiele zalet. Przede wszystkim kooperatywy mieszkaniowe działałyby wówczas w Polsce na podstawie bardzo przejrzystych i utrwalonych w praktyce reguł prawnych, a więc ich reguły funkcjonowania byłyby w swoim założeniu znane wszystkim osobom zaangażowanym w działalność kooperatyw lub mającym z nimi styczność, co eliminowałoby wszelką niepewność lub dowolność w tym zakresie. W szczególności, w takiej sytuacji byłoby z góry wiadome, że kooperatywy mieszkaniowe mają ściśle określone zasady swojej reprezentacji w obrocie prawnym oraz że mają swój własny majątek, z którego ponoszą odpowiedzialność za zaciągnięte przez siebie zobowiązania (przy ewentualnej subsydiarnej odpowiedzialności wspólników lub członków na etapie egzekucji – zob. art. 31 k.s.h. i art. 40 ust. 1b ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Jako odrębne podmioty prawa, mające przyznaną im przez porządek prawny podmiotowość prawną, kooperatywy mieszkaniowe działające w formie spółek jawnych lub stowarzyszeń zwykłych lub w formie nowego typu osoby ustawowej mogłyby we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane (art. 33[1] k.c., art. 8 § 1 k.s.h. i art. 40 ust. 1a ustawy Prawo o stowarzyszeniach). W takim przypadku byłyby też ustawowo określone zasady likwidacji tych podmiotów, i to w sposób chroniący interesy ich członków oraz interesy wierzycieli kooperatyw (art. 67-85 k.s.h. oraz art. 36-39 w zw. z art. 43 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Ponadto kooperatywy mieszkaniowe działające w formach prawnych wyposażonych w odrębną podmiotowość prawną mogłyby posiadać swoje własne rachunki bankowe prowadzone przez banki: w świetle przepisów ustawy Prawo bankowe[51] nie jest bowiem prawnie dozwolone prowadzenie rachunków bankowych dla jednostek organizacyjnych niemających zdolności prawnej (zob. art. 49 ust. 2 Prawa bankowego), z wyjątkiem niektórych rodzajowo wskazanych jednostek organizacyjnych niemających podmiotowości prawnej, wśród których de lege lata nie ma rzecz jasna kooperatyw mieszkaniowych (zob. art. 49 ust. 3 Prawa bankowego). Posiadanie zaś przez kooperatywę mieszkaniową odrębnego rachunku bankowego wydaje się być absolutnie niezbędne ze względów praktycznych oraz z uwagi na bezpieczeństwo ekonomiczne ich członków oraz wierzycieli, zważywszy na okoliczność, że realizowane w ramach kooperatyw mieszkaniowych inwestycje mieszkaniowe wymagają angażowania bardzo poważnych środków finansowych, rzędu wielu milionów lub nawet dziesiątków milionów złotych polskich. Transfery lub przechowywanie (deponowanie) tychże środków nie powinny się zaś odbywać poza rachunkami bankowymi.

Generalnie nie ulega zatem wątpliwości, że przydanie kooperatywom mieszkaniowym odrębnej prawnej podmiotowości, osobnej od podmiotowości ich członków, byłoby bardzo zasadne i pożądane z wielu różnych punktów widzenia, w tym przede wszystkim z uwagi na bezpieczeństwo członków kooperatyw i bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Przy założeniu natomiast, że twórcy Projektu nie zdecydują się na dopuszczenie do tworzenia i funkcjonowania kooperatyw mieszkaniowych w formach prawnych mających odrębną cywilnoprawną podmiotowość prawną od swoich członków, to w takim przypadku w odniesieniu do przepisów Projektu aktualny będzie zarzut, że w kilku jego przepisach została podjęta niezasadna próba upodmiotowienia tego rodzaju kooperatyw mieszkaniowych, działających w formie porozumienia lub spółki cywilnej. Próba ta polega, po pierwsze, na przyznaniu kooperatywie mieszkaniowej statusu interesariusza rewitalizacji w rozumieniu ustawy o rewitalizacji (art. 9 Projektu) oraz, po drugie, na normatywnym stwierdzeniu, że kooperatywa mieszkaniowa „realizuje inwestycję mieszkaniową” (art. 5 in principio, art. 9 i art. 10 Projektu). Tego rodzaju rozwiązanie prawne, zmierzające do upodmiotowienia kooperatywy mieszkaniowej we wskazanych zakresach spraw, jest całkowicie chybione (aczkolwiek raz jeszcze trzeba podkreślić, że jest to rozwiązanie chybione jedynie przy założeniu, iż przepisy Projektu będą odmawiały przyznania kooperatywom mieszkaniowym podmiotowości cywilnoprawnej).

We wcześniejszych rozważaniach zostało już pokreślone, że w świetle przepisów Projektu (w jego obecnej wersji) kooperatywa mieszkaniowa nie jest podmiotem prawa cywilnego i nie ma zdolności cywilnoprawnej. Samo to jeszcze nie oznacza wszakże, że prawodawca nie mógłby przydać kooperatywie mieszkaniowej podmiotowości prawnej w innych niż prawo cywilne dziedzinach prawa, np. w dziedzinie prawa administracyjnego. Należy przypomnieć, że podmiotowość prawa oznacza to samo na całym obszarze prawa, tzn. oznacza ona możność (zdolność do) bycia podmiotem praw lub obowiązków we własnym imieniu, niemniej jednak podmiotowość prawna może być określonym jednostkom przez ustawodawcę nadawana w różnych działach prawa niejako niezależnie od siebie, tzn. określone twory organizacyjne mogą nie mieć podmiotowości w jednej dziedzinie prawa (np. w prawie cywilnym), lecz mogą ją posiadać na podstawie decyzji ustawodawcy w innej dziedzinie prawa, np. w prawie administracyjnym[52]. Odrębną kwestią jest wszakże zasadność (celowość) takiego dywergentnego kształtowania podmiotowości prawnej danej jednostki w poszczególnych dziedzinach prawa, co powinno być oceniane w konkretnych przypadkach.

W Projekcie nadaje się kooperatywie mieszkaniowej podmiotowość prawną w sferze stosunków administracyjnych związanych z rewitalizacją przeprowadzaną przez gminy. W tym względzie art. 9 Projektu stanowi, że „Kooperatywa mieszkaniowa, która realizuje inwestycję mieszkaniową na obszarze rewitalizacji, jest interesariuszem rewitalizacji w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji”. Zdaniem Rady Legislacyjnej przyznanie kooperatywie mieszkaniowej przez art. 9 Projektu podmiotowości prawnej w sferze stosunków związanych z rewitalizacją, a konkretnie przyznanie jej statusu interesariusza rewitalizacji, jest niecelowe i niepotrzebne. Analiza roli i statusu prawnego interesariuszy w ustawie o rewitalizacji prowadzi do wniosku, że podmioty te pełnią przede wszystkim role doradcze i są przez właściwe organy publiczne konsultowane: interesariusze wyrażają właściwym organom swoje opinie, potrzeby czy też oczekiwania[53]. Jest oczywiste, że takiej roli nie może pełnić kooperatywa mieszkaniowa jako taka, będąca jedynie – w świetle aktualnych przepisów Projektu – stosunkiem umownym, lecz mogą to efektywnie czynić jedynie członkowie kooperatywy mieszkaniowej. Tym zaś członkom nie miałoby sensu ewentualnie przydawanie przez Projekt statusu interesariuszy rewitalizacji, gdyż członkowie kooperatywy mieszkaniowej posiadają status interesariuszy rewitalizacji już na mocy samego art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji, do którego odsyła art. 9 Projektu, o ile będąca ich własnością nieruchomość, na której realizują oni inwestycję mieszkaniową znajduje się na obszarze rewitalizacji lub jeżeli są oni mieszkańcami danej gminy, na której terenie jest zlokalizowany obszar rewitalizacji. Ogólnie trzeba zresztą przyznać, że uzyskanie statusu interesariusza rewitalizacji na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji nie jest jakimś szczególnym problemem, gdyż pojęcie to jest zdefiniowane w tym przepisie bardzo szeroko i jest niezwykle inkluzywne. W efekcie należy uznać, że przepis art. 9 Projektu, przyznający kooperatywie mieszkaniowej status interesariusza rewitalizacji, jest całkowicie zbędny i byłby zbędny nawet wtedy, gdyby przyznawał on status interesariusza rewitalizacji nie kooperatywie mieszkaniowej (jak w opiniowanej wersji Projektu), ale członkom kooperatywy mieszkaniowej, bo wystarczą w tym względzie same postanowienia art. 2 ust. 2 ustawy o rewitalizacji.

Art. 9 Projektu dokonuje niezasadnego upodmiotowienia kooperatywy mieszkaniowej w jeszcze inny niż wyżej opisano sposób. Mianowicie, w przepisie tym znajduje się stwierdzenie, iż kooperatywa mieszkaniowa „realizuje inwestycję mieszkaniową”. Analogiczne stwierdzenie mówiące o tym, że kooperatywa mieszkaniowa „realizuje inwestycję mieszkaniową” znajduje się również w art. 5 in principio oraz w art. 10 Projektu. Takie stwierdzenie występujące w powołanych przepisach Projektu jest całkowicie bezprzedmiotowe i jedynie wprowadza w błąd. Z przepisów art. 2 Projektu wynika, że realizacja inwestycji mieszkaniowej polega na dwóch grupach czynności (działań): 1) na nabyciu nieruchomości oraz 2) na wybudowaniu budynku lub budynków lub na przeprowadzeniu robót budowlanych w budynku. Otóż żadnego z tych działań kooperatywa mieszkaniowa – funkcjonująca w formie porozumienia lub spółki cywilnej – nie może dokonać sama we własnym imieniu: mogą to zrobić tylko jej członkowie. Kooperatywa mieszkaniowa nie może nabyć nieruchomości, gdyż nie posiada zdolności (podmiotowości) cywilnoprawnej. To zatem członkowie kooperatywy mieszkaniowej będą nabywali nieruchomość lub nieruchomości. Kooperatywa mieszkaniowa nie może również sama we własnym imieniu realizować budowy i prowadzić robót budowlanych, gdyż zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane podmiotem odpowiedzialnym za zorganizowanie procesu budowy jest inwestor (art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), podczas gdy zgodnie z Projektem inwestorem nie jest wcale kooperatywa mieszkaniowa, lecz członkowie kooperatywy mieszkaniowej (art. 11 Projektu)[54]. To zatem członkowie kooperatywy mieszkaniowej będą inwestorami i to oni będą organizowali oraz przeprowadzali proces budowy.

Z powyższych względów niezasadne jest upodmiotowienie w Projekcie kooperatywy mieszkaniowej przejawiające się w stwierdzeniu, że kooperatywa mieszkaniowa „realizuje inwestycję mieszkaniową”, tak jak o tym stanowią przepisy art. 5 in principio, art. 9 i art. 10 Projektu. De lege ferenda art. 9 Projektu powinien zostać całkowicie skreślony (przede wszystkim z powodu niecelowego przyznawania przez ten przepis kooperatywie mieszkaniowej statusu podmiotu prawa w stosunkach związanych z rewitalizacją), zaś w przepisach art. 5 in principio i art. 10 Projektu należałoby się posługiwać sformułowaniami mówiącymi o realizowaniu inwestycji mieszkaniowych „w ramach kooperatyw mieszkaniowych”, a nie „przez kooperatywy mieszkaniowe.

4. [Niedopuszczalność ustanawiania sankcji represyjnych wobec członków kooperatyw przez radę gminy na podstawie art. 5 pkt 1 Projektu] Za niezgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP należy uznać rozwiązanie prawne przewidziane w art. 5 pkt 1 Projektu i polegające na upoważnieniu rady gminy do tego, by w podjętej przez siebie uchwale ustalała sankcje wobec członków kooperatyw mieszkaniowych za nieprzestrzeganie wymagań dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości, które rada gminy przeznaczyła do realizacji inwestycji mieszkaniowych przez kooperatywy mieszkaniowe (właściwie: w ramach kooperatyw mieszkaniowych). Art. 5 pkt 1 Projektu stanowi, że „Rada gminy może w drodze uchwały wskazać nieruchomości należące do gminnego zasobu nieruchomości przeznaczone do realizacji inwestycji mieszkaniowych przez kooperatywy mieszkaniowe, ustalając w tej uchwale: 1) wymagania dotyczące sposobu korzystania z tych nieruchomości oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie”. Powołany przepis art. 5 pkt 1 Projektu nie określa charakteru prawnego przewidzianych w nim sankcji, niemniej zakładając, że sankcja oznacza generalnie pewne zło lub też zapowiedź zła lub przymusu stosowanego wobec podmiotu naruszającego określone reguły prawne[55], należy uznać, że sankcja jest zawsze przejawem szeroko rozumianej represji. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w świetle art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP przepisy o charakterze represyjnym (szeroko rozumianym, obejmującym nie tylko sankcje stricte karne) powinny być zamieszczane „tylko w ustawie”, a w każdym razie w ustawie muszą być zamieszczone znamiona przedmiotowe czynu zabronionego oraz musi tam być określona kara (sankcja), zaś w przepisach wykonawczych elementy te mogą być co najwyżej doprecyzowane, nie zaś pierwotnie kreowane[56]. Tymczasem przepis art. 5 pkt 1 Projektu ani nie określa znamion czynu, za który grozi sankcja, ani też nie określa samej tej sankcji, w tym jej wymiaru, istoty lub charakteru. Zdaniem Rady Legislacyjnej przepis art. 5 pkt 1 Projektu, upoważniający radę gminy w sposób całkowicie blankietowy do uregulowania wskazanych tam kwestii w uchwale rady gminy, istotnie narusza gwarancje konstytucyjne wynikające z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.

5. [Błąd legislacyjny polegający na braku precyzyjnego przesądzenia o formach prawnych przekazywania przez gminy nieruchomości na potrzeby członków kooperatyw mieszkaniowych] Przepisy Projektu nie przesądzają w sposób dostatecznie precyzyjny form prawnych, w jakich gminy mogą przekazywać czy też udostępniać członkom kooperatyw mieszkaniowych nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem na inwestycje mieszkaniowe. W szczególności zaś z przepisów Projektu nie wynika jasno, czy jedyną taką prawnie dopuszczalną formą jest sprzedaż nieruchomości czy też wchodzą tutaj w grę również inne formy prawne dysponowania (gospodarowania) nieruchomościami. W przepisach Projektu wyraźnie wspomina się tylko o sprzedaży gminnych nieruchomości na rzecz członków kooperatyw mieszkaniowych. O sprzedaży takiej jest expressis verbis mowa w art. 6 Projektu („Sprzedaż nieruchomości, o której mowa w art. 5, następuje w drodze przetargu pisemnego ograniczonego.”). Z kolei w przepisach art. 7 Projektu jest mowa o zasadach uiszczania przez nabywców ceny za nieruchomości gminne, przy czym chodzi tutaj o nieruchomości, które przeszły od gminy na rzecz członków kooperatywy mieszkaniowej na podstawie „umowy przenoszącej własność nieruchomości” (art. 7 ust. 2 zd. 2 Projektu). Teoretycznie to ostatnie pojęcie może obejmować nie tylko umowę sprzedaży, ale również np. umowę zamiany lub darowizny. Wreszcie art. 13 Projektu stanowi, że „W zakresie nieuregulowanym w przepisach niniejszej ustawy, do nabywania przez członków kooperatywy mieszkaniowej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami”. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wymienia zaś i reguluje również inne niż sprzedaż czynności prawne mające za przedmiot nieruchomości, za pomocą których gminy mogą powodować przewidziany w art. 13 Projektu skutek prawny w postaci „nabycia” przez członków kooperatywy mieszkaniowej nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości. Tymi innymi czynnościami prawnymi są: zamiana, zrzeczenie się oraz oddanie w użytkowanie wieczyste (art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy czym nawet gdyby przyjąć w drodze wykładni, że – niezależnie od wyraźnego wymienienia w Projekcie w tym zakresie tylko umowy sprzedaży – jest dla gmin prawnie dopuszczalne dokonywanie również innych niż sprzedaż czynności powodujących zbycie nieruchomości gminnej na rzecz członków kooperatywy mieszkaniowej, to i tak można postawić twórcom Projektu zarzut, że przewidzieli w nim określone korzyści czy też bonifikaty jedynie dla tych członków kooperatyw mieszkaniowych, którzy nabywają nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży, nie zaś np. w drodze umowy zamiany lub nabycia użytkowania wieczystego.

Dlatego też de lege ferenda należałoby w Projekcie wyraźnie przesądzić, że gminy mogą dokonywać również innych niż sprzedaż czynności prawnych mających za przedmiot nieruchomości należące do gminnego zasobu nieruchomości, których skutkiem będzie nabycie tych nieruchomości przez członków kooperatywy mieszkaniowej, a także należałoby przesądzić o możliwości stosowania wówczas przez gminy określonych bonifikat dla członków kooperatyw mieszkaniowych (np. dopłaty przy zamianie nieruchomości), w analogii do bonifikat przewidzianych w Projekcie w przypadku sprzedaży przez gminy nieruchomości.

6. [Błędy legislacyjne w przepisach ustanawiających ograniczenia w zakresie sposobów wykorzystywania nieruchomości nabytych od gminy przez członków kooperatywy mieszkaniowej] Przepisy art. 8 Projektu ustanawiające określone ograniczenia w zakresie sposobów wykorzystywania nieruchomości nabytych od gminy przez członków kooperatywy mieszkaniowej budzą wątpliwości co do ich zgodności z konstytucyjnie chronioną wolnością działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), a niezależnie od tego budzą wątpliwości co do ich celowości, przynajmniej w kształcie przewidzianym w Projekcie.

Art. 8 ust. 1 Projektu stanowi, że „W przypadku nabycia nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości na zasadach określonych w art. 5-7: 1) nieruchomość gruntowa objęta inwestycją mieszkaniową nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej; 2) w budynku objętym inwestycją mieszkaniową nie wyodrębnia się innych lokali niż lokale mieszkalne; 3) nie dokonuje się zmiany sposobu użytkowania budynku objętego inwestycją mieszkaniową lub lokalu mieszkalnego w tym budynku lub ich części w sposób uniemożliwiający zaspokajanie własnych potrzeb mieszkaniowych; 4) nie wynajmuje się budynku objętego inwestycją mieszkaniową lub lokalu mieszkalnego w tym budynku lub ich części innej osobie ani nie użycza tego budynku lub lokalu innej osobie, z wyjątkiem wynajęcia budynku lub lokalu mieszkalnego gminie.”. Ograniczenia te mają obowiązywać nie krócej niż przez 10 lat od dnia zakończenia inwestycji mieszkaniowej (art. 8 ust. 3 Projektu).

Powyższe ograniczenia twórcy Projektu tłumaczą w ten sposób, że chodzi tutaj o realizację założenia, zgodnie z którym „inwestycje mieszkaniowe kooperatywy mieszkaniowej powstają i są wykorzystywane w formule non-profit i co do zasady służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków kooperatywy” (uzasadnienie Projektu, s. 4). Wydaje się wszakże, że ograniczenia te idą zbyt daleko w swoim zakresie. W szczególności zakaz wyodrębniania w budynkach innych lokali niż lokale mieszkalne (art. 8 ust. 1 pkt 2 Projektu) będzie prowadził do niemożności wyodrębniania nawet takich lokali, które nie służą celom prowadzenia działalności gospodarczej, lecz które są lub mogą być przeznaczone dla celów czysto użytkowych z punktu widzenia mieszkańców lub które mogą służyć poprawie komfortu ich życia lub celom rekreacyjnym, sportowym lub rozrywkowym. Przykładowo, wskutek takiej redakcji tego przepisu niedopuszczalne prawnie może się okazać wyodrębnienie w budynku lokali przeznaczonych np. na wspólną jadalnię, siłownię, świetlicę, wózkownię (wózkarnię), pomieszczenie gospodarcze, suszarnię, miejsca garażowe, itp. Warto przy tym zauważyć, że powyższej wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 Projektu nie można negować poprzez stwierdzenie, że przepis ten zakazuje jedynie wyodrębniania samodzielnych lokali mieszkalnych (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali) o innym przeznaczeniu niż mieszkalne, natomiast w świetle tego projektowanego przepisu prawnie dopuszczalne jest jakoby wyodrębnianie pomieszczeń o innym przeznaczeniu niż mieszkalne. Tak nie jest w szczególności dlatego, że powołany projektowany przepis wysławiając przewidziany w nim zakaz posługuje się w tym zakresie sformułowaniem „lokal”, a więc sformułowaniem szerszym zakresowo niż pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (zresztą, to ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane wyłącznie na użytek ustawy o własności lokali i bez istnienia osobnego przepisu odsyłającego nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że pojęcie to, występujące w ustawie o własności lokali, należy traktować jako synonim lub desygnat pojęcia „lokal” w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 Projektu). Tak więc zakaz przewidziany w projektowanym art. 8 ust. 1 pkt 2 Projektu ma bardzo szeroki zakres i odnosi się do wszelkich lokali (pomieszczeń, izb), a nie tylko do samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o własności lokali.

Wątpliwe jest ponadto, czy można uznać za proporcjonalne ograniczenie wolności działalności gospodarczej polegające na wyeliminowaniu prawnej dopuszczalności prowadzenia na nieruchomości nabytej od gminy wszelkiej (jakiejkolwiek) działalności gospodarczej, i to przez tak długi okres czasu. Z drugiej strony warto zauważyć, że na takich nabytych od gminy nieruchomościach teoretycznie dopuszczalne będzie prowadzenie działalności, która co prawda odpowiada prawnym cechom działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców[57], ale jednocześnie mieści się w zakresie art. 5 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Ten ostatni przepis stanowi, że „Nie stanowi działalności gospodarczej działalność wykonywana przez osobę fizyczną, której przychód należny z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 50% kwoty minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177), i która w okresie ostatnich 60 miesięcy nie wykonywała działalności gospodarczej.”. Z art. 8 ust. 1 pkt 1 Projektu w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wynika zatem, że na nieruchomości nabytej od gminy przez członków kooperatywy mieszkaniowej możliwe będzie prowadzenie przez osobę fizyczną działalności o cechach działalności gospodarczej, byleby tylko przychód z tej działalności nie przekraczał miesięcznie (obecnie) ok. 1300 zł. Teoretycznie przy tym taką działalnością mogłoby się zajmować na danej nieruchomości wspólnie kilka osób fizycznych, współpracujących przy takiej działalności, byle tylko przychód przypadający na każdego z nich nie przekroczył miesięcznie 50% kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Byłby to zatem sposób na obchodzenie w istocie zakazu z art. 8 ust. 1 pkt 1 Projektu, co niewątpliwie będzie osłabiało powagę tego przepisu, a przy tym będzie oznaczało w istocie nierówne traktowanie obywateli, gdyż trudno jest racjonalnie uzasadnić rozwiązanie prawne, zgodnie z którym prowadzenie tzw. małej działalności gospodarczej może być w omawianych miejscach dopuszczalne, a już działalności o nieco wyższych przychodach – nie. Rada Legislacyjna zastrzega przy tym, że przedstawione wyżej stanowisko oparte jest na założeniu, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców wyłączenie z zakresu pojęcia działalności gospodarczej znajduje zastosowanie do pojęcia działalności gospodarczej użytego w innych niż Prawo przedsiębiorców ustawach, w tym do pojęcia używanego w Projekcie. Warto zwrócić uwagę, że na gruncie prawa cywilnego pojęcie działalności gospodarczej odczytywane jest autonomicznie od ustawy Prawo przedsiębiorców.

Warto też zauważyć, że w określonych sytuacjach zakazy z art. 8 Projektu mogą prowadzić do nienależytego wykorzystywania pomieszczeń w poszczególnych budynkach, które ze względów konstrukcyjnych od samego początku były przeznaczone do określonych celów użytkowych (np. w starszych lub zabytkowych kamienicach, które w ramach realizacji inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu art. 2 pkt 3 Projektu są remontowane). W takich przypadkach zakazy lub ograniczenia przewidziane w art. 8 Projektu mogą prowadzić do marnowania przestrzeni użytkowej w miastach i w efekcie do niepotrzebnych strat gospodarczych. Jak wynika z uzasadnienia Projektu, w zamierzeniu twórców tego aktu prawnego kooperatywy mieszkaniowe mają także pełnić funkcję podmiotów współdziałających przy dokonywaniu rewitalizacji obiektów zdegradowanych. Odwołano się tam bowiem do Krajowej Polityki Miejskiej, zaznaczając rolę „innowacyjnych form zaspokajania celów mieszkaniowych, w tym kooperatyw mieszkaniowych na obszarach zdegradowanych, na których planuje się odnowę” (s. 4 uzasadnienia Projektu)[58]. Ponadto wskazano, że „istnieje możliwość, aby kooperatywy dokonywały interwencji w istniejących obiektach – np. realizując remont budynków mieszkalnych lub dostosowując do funkcji mieszkaniowej obiekty, które pełniły inne role (np. w nieużywanych obiektach przemysłowych, koszarach itp.)” (s. 5 uzasadnienia Projektu). Tymczasem obecne brzmienie art. 8 Projektu spowoduje – jak można się spodziewać – że kooperatywy mieszkaniowe na większą skalę spełniać tej roli nie będą, gdyż niejako z natury rzeczy nie cała przestrzeń obiektów poprzemysłowych lub pomilitarnych nadaje się do zagospodarowania w formie lokali mieszkaniowych, zaś z uwagi na przepis art. 8 Projektu przestrzeni tej nie będzie można wykorzystać w inny sposób, chociażby wyodrębniając lokale użytkowe. Oznacza to, że niejednokrotnie rewitalizacja obiektu nie będzie mogła być dokonana w sposób pełny. Poza tym inwestycje rewitalizacyjne są przedsięwzięciami kosztownymi, trudnymi do ekonomicznego udźwignięcia przez grupę indywidualnych osób, a ze względu na omawiany tutaj zakaz z art. 8 Projektu inwestycje te nie będą mogły się spłacać, choćby częściowo, z przychodów, jakie mogłoby przynieść wykorzystanie znajdujących się w budynku innych pomieszczeń niż lokale mieszkaniowe.

Zdaniem Rady Legislacyjnej ograniczenia z art. 8 Projektu powinny być przez twórców Projektu ponownie przemyślane, w kierunku rozważenia możliwości zrezygnowania przynajmniej z niektórych z nich.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna dobrze rozumie aksjologiczną ideę leżącą u podstaw ograniczeń przewidzianych w art. 8 Projektu: jest nią chęć niedopuszczenia do sytuacji, w której określone preferencyjne korzyści uzyskane od gminy na podstawie art. 5-7 Projektu byłyby następnie przez członków kooperatywy mieszkaniowej wykorzystywane w celach komercyjnych, a nie mieszkaniowych, co osłabiałoby realizację celów mieszkaniowych i mogłoby zaburzać konkurencję na rynku wśród przedsiębiorców. Podstawowym celem kooperatyw ma być zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków. Dopuszczalność wykorzystania części nieruchomości na cele gospodarcze może zmniejszyć powierzchnię lokali, które mogą być przeznaczone na cele mieszkalne. Wykorzystanie części nieruchomości na prowadzenie działalności gospodarczej może nie budzić zastrzeżeń, jeśli nieruchomość taka została nabyta na warunkach rynkowych – od podmiotu prywatnego lub od podmiotu publicznego, ale na zasadach otwartego przetargu. Umożliwienie kooperatywom nabywania nieruchomości gminnych na szczególnych warunkach połączone z pozbawieniem innych podmiotów możliwości nabywania tych nieruchomości stanowi przywilej kooperatyw. Uzasadnieniem tego przywileju jest zapewne sposób wykorzystania tak nabytej nieruchomości – wyłącznie na cele mieszkaniowe. Jeśli nieruchomości nabywane przez kooperatywy od gminy mogłyby zostać wykorzystane do prowadzenia działalności gospodarczej, podważone zostaje uzasadnienie szczególnego traktowania kooperatyw polegające na umożliwieniu im nabywania nieruchomości na szczególnych warunkach. Jeżeli jednak twórcy Projektu rzeczywiście pragną utrzymać ograniczenia lub zakazy z art. 8 Projektu, to powinni je znacznie szerzej i dokładniej wyjaśnić w uzasadnieniu Projektu: powinni oni mianowicie szczegółowo uzasadnić cele tych ograniczeń, a także muszą podjąć próbę przekonującego umotywowania ich proporcjonalności oraz braku godzenia przez nie w istotę chronionych konstytucyjnie dóbr. Poza wszystkim należy też poprawić precyzję sformułowań używanych w tym zakresie w art. 8 Projektu, tak aby nie było wątpliwości co do dokładnego zakresu przewidzianych tam zakazów lub ograniczeń. Można także poddać pod rozwagę wprowadzenie w art. 8 Projektu uzasadnionych społecznie wyjątków od wskazanych tam zakazów lub ograniczeń – dotyczących chociażby budynków rewitalizowanych, prowadzenia działalności służącej zaspokojeniu potrzeb mieszkańców budynku, jak też prowadzenia indywidualnej działalności gospodarczej przez członków kooperatywy mieszkaniowej.

7. [Błędy legislacyjne w przepisie dotyczącym zniesienia współwłasności nieruchomości] Przepis art. 12 Projektu nakazujący zniesienie współwłasności nieruchomości po zakończeniu inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w art. 2 pkt 1 albo 3 Projektu, jest zbyt sztywny i rygorystyczny, nieuwzględniający wszystkich możliwych sytuacji faktycznych i prawnych, jakie mogą występować w praktyce w przypadku takich inwestycji. Przepis art. 12 Projektu stanowi co następuje: „Po zakończeniu inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w art. 2 pkt 1 albo 3, dokonuje się zniesienia współwłasności nieruchomości, ustanawiając na rzecz osób tworzących kooperatywę mieszkaniową odrębną własność lokali w drodze umowy, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub orzeczenia sądu znoszącego współwłasność tej nieruchomości.”.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przepis art. 12 Projektu nie wypowiada się w kwestii tego, o czyją współwłasność nieruchomości tutaj chodzi, a więc do których współwłaścicieli nieruchomości (tzn. do kogo) nakaz przewidziany w art. 12 Projektu jest adresowany. Można się oczywiście domyślać, że chodzi tutaj o współwłasność nieruchomości, która istnieje pomiędzy członkami kooperatywy mieszkaniowej. Tyle tylko, że taka współwłasność nieruchomości pomiędzy członkami kooperatywy mieszkaniowej bynajmniej nie zawsze musi zachodzić. Należy pamiętać, że art. 2 Projektu przewiduje co prawda „nabycie nieruchomości” (art. 2 pkt 1 Projektu) albo „nabycie budynku” (art. 2 pkt 3 Projektu) w ramach realizowania inwestycji mieszkaniowej przez członków kooperatywy mieszkaniowej, ale bynajmniej nie wymaga on tego, by członkowie kooperatywy mieszkaniowej zawsze nabywali w tym zakresie nieruchomość lub budynek w sposób prowadzący do powstania pomiędzy nimi współwłasności nieruchomości. W świetle art. 2 Projektu w pełni prawnie dopuszczalna jest sytuacja, w której to tylko jeden z członków kooperatywy mieszkaniowej nabywa prawo własności nieruchomości, na której mają być przeprowadzane stosowne roboty budowlane (polegające na wybudowaniu nowego lub remoncie istniejącego budynku), co może mieć uzasadnienie w różnych wewnętrznych relacjach łączących członków danej kooperatywy (np. relacje rodzinne) lub też może to mieć związek z ich sytuacją finansowo-majątkową lub zdolnością kredytową. W takim przypadku powinno wprawdzie następnie dojść do ustanowienia odrębnej własności lokali, gdyż taki ma być finalny cel inwestycji mieszkaniowych przewidzianych w art. 2 pkt 1 i 3 Projektu, niemniej ustanowienie tej odrębnej własności lokali nie będzie wówczas następowało w drodze zniesienia współwłasności nieruchomości, tak jak to przewiduje art. 12 Projektu (bo po prostu tej współwłasności wówczas nie będzie), lecz w inny sposób, przede wszystkim w drodze umowy, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o własności lokali lub w drodze jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości, o czym jest mowa w art. 10 ustawy o własności lokali.

Należy też pamiętać, że pomiędzy członkami kooperatywy mieszkaniowej może powstać w trakcie realizacji inwestycji mieszkaniowej współwłasność do takiej nieruchomości, w odniesieniu do której nie będą oni chcieli jej znosić, zwłaszcza dlatego, że na nieruchomości tej nie będzie usytuowany budynek z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (których odrębną własność można by ustanowić), lecz będzie to nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością zabudowaną, która w zamierzeniu członków kooperatywy mieszkaniowej będzie miała służyć np. celom rekreacyjnym, sportowym, jako miejsce zabawy dla dzieci lub miejsce spotkań towarzyskich członków danej kooperatywy. Mogą też zaistnieć sytuacje, w których członkom kooperatywy mieszkaniowej może zależeć na dłuższym utrzymywaniu pomiędzy nimi stanu współwłasności nieruchomości zabudowanej budynkiem (w którym będą samodzielne lokale mieszkalne niewyodrębnione własnościowo), gdyż może tego wymagać np. bank kredytujący inwestycję mieszkaniową lub może tego wymagać indywidualna sytuacja majątkowa danego członka kooperatywy mieszkaniowej.

Wreszcie należy zauważyć, że żądanie przez któregoś z członków kooperatywy mieszkaniowej zniesienia współwłasności niektórych części zabudowanej nieruchomości gruntowej, a konkretnie tzw. części wspólnych, tj. służących do wspólnego użytku, może być uznane za nadużycie prawa podmiotowego w rozumieniu art. 5 k.c.[59]. Sąd Najwyższy już w latach 40-tych XX wieku podkreślił w swoim orzecznictwie, że żądanie zniesienia współwłasności części nieruchomości, które są potrzebne do wspólnego użytku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (np. podwórza), może być nadużyciem prawa podmiotowego[60]. Orzecznictwo to było następnie konsekwentnie podtrzymywane w kolejnych dziesięcioleciach i finalnie podsumowane oraz podtrzymane w uchwale SN z dnia 24 stycznia 2007 r.[61].

Wszystkie powyższe względy sprawiają, że przewidziane w art. 12 Projektu obligatoryjne znoszenie współwłasności nieruchomości i ustanawianie odrębnej własności lokali, czy to w drodze umowy z art. 7 ust. 2 ustawy o własności lokali (nota bene, art. 12 Projektu błędnie odwołuje się w tym zakresie do art. 6 ust. 2 ustawy o własności lokali, podczas gdy w ustawie o własności lokali takiej jednostki redakcyjnej nie ma) czy też w drodze orzeczenia sądu znoszącego współwłasność danej nieruchomości, jest rozwiązaniem prawnym zbyt sztywnym i rygorystycznym. Zdaniem Rady Legislacyjnej, de lege ferenda należałoby w Projekcie ustanowić przepis, który będzie nakazywał członkom kooperatywy mieszkaniowej jedynie to, aby po zakończeniu inwestycji mieszkaniowej po prostu doprowadzili oni do stanu rzeczy przewidzianego w art. 2 pkt 1 lub 3 Projektu, czyli do ustanowienia odrębnych własności lokali w budynku. Natomiast kwestia tego, w jaki sposób ci członkowie to uczynią powinna być pozostawiona ich woli. Nie zawsze będzie to musiało następować w drodze zniesienia współwłasności nieruchomości (zwłaszcza gdy takiej współwłasności nigdy nie było lub gdy przestała ona istnieć jeszcze przed zakończeniem inwestycji mieszkaniowej), a ponadto nie w przypadku każdej nieruchomości będącej współwłasnością członków kooperatywy mieszkaniowej musi koniecznie następować znoszenie tej współwłasności, nawet jeżeli jest to nieruchomość związana z realizowaną przez tych członków kooperatywy inwestycją mieszkaniową.

8. [Błędy legislacyjne w systematyce przepisów Projektu oraz w zakresie braku przepisów przejściowych] Niektóre przepisy Projektu są w nim usytuowane w niewłaściwej kolejności, co powoduje zmniejszenie przejrzystości tego aktu i utrudnia jego percepcyjny odbiór. W szczególności trudno jest zrozumieć, dlaczego przepisy Projektu dotyczące problematyki nabywania przez członków kooperatyw mieszkaniowych nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości zostały rozbite na dwie grupy, rozdzielone od siebie przepisami dotyczącymi zupełnie innych kwestii: mianowicie, przepisy te znajdują się w art. 5-8 Projektu i w art. 13 Projektu. De lege ferenda przepisy te powinny znaleźć się obok siebie, w ramach jednej grupy przepisów.

Ponadto w Projekcie brak jest przepisów przejściowych. Takie przepisy przejściowe byłyby potrzebne zwłaszcza w celu przesądzenia, że bonifikaty czy też korzyści przewidziane w Projekcie dla członków kooperatyw mieszkaniowych nabywających nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości mogą zostać przyznane również tym członkom kooperatyw mieszkaniowych, którzy rozpoczęli inwestycję mieszkaniową w okresie przed wejściem w życie Projektu, na wniosek członków danej kooperatywy. Takie rozwiązanie niewątpliwie przyczyni się do zapewnienia stanu równości wobec prawa, tak aby uniknąć poczucia pewnej krzywdy u tych członków kooperatyw mieszkaniowych, którzy zaczęli realizować swoją inwestycję – zazwyczaj przecież długotrwałą, a w każdym razie przez długi okres czasu spłacaną – w okresie przed wejściem w życie przyszłej ustawy (w punkcie I.3 niniejszej opinii prawnej była już mowa o tym, że w Polsce kooperatywy mieszkaniowe powstają od kilku lat).

Można by też w Projekcie zamieścić przepis przejściowy przesądzający, że kooperatywy mieszkaniowe utworzone w okresie przed wejściem w życie nowej ustawy (obecnie Projektu) stają się kooperatywami mieszkaniowymi w rozumieniu nowej ustawy, jeżeli ich członkowie dopełnią wymagań przewidzianych w niej dla kooperatyw mieszkaniowych, co dotyczy w szczególności formy prawnej, w jakiej kooperatywy mieszkaniowe mają funkcjonować.

 

III. Konkluzje

 

W przekonaniu Rady Legislacyjnej Projekt zasługuje w swoich ogólnych zarysach na poparcie i powinien stać się przedmiotem dalszych prac legislacyjnych, zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą prawną. Z dużym uznaniem Rady Legislacyjnej spotyka się przede wszystkim sama idea recypowania pojęcia i instytucji kooperatyw mieszkaniowych do polskiego porządku prawnego. Stworzenie przez polskiego ustawodawcę ram instytucjonalnych dla kooperatyw mieszkaniowych zwiększy zakres możliwych sposobów, przy wykorzystaniu których obywatele mogą doprowadzać do zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, co będzie zgodne z konstytucyjnym nakazem, w myśl którego władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawowe ramy dla kooperatyw mieszkaniowych przyczynią się do większej pewności i bezpieczeństwa prawnego, zarówno samych członków kooperatyw mieszkaniowych, jak też innych podmiotów wchodzących lub pragnących wchodzić z nimi w relacje prawne, co dotyczy zwłaszcza banków kredytujących budownictwo mieszkaniowe. Należy też podkreślić liczne korzyści społeczne i gospodarcze, jakie może przynieść efektywnie funkcjonowanie kooperatyw mieszkaniowych, co potwierdzają praktyczne doświadczenia istniejące w tym zakresie w innych państwach.

Równocześnie jednak Rada Legislacyjna podkreśla, że Projekt w swojej obecnej wersji zawiera liczne usterki i braki, zarówno dotyczące podstawowych założeń konstrukcyjnych (tzn. brak w Projekcie przepisów stanowiących istotną wartość dodaną w porównaniu do przepisów obecnie obowiązujących, brak dostatecznie skutecznego gwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego, brak podmiotowości cywilnoprawnej kooperatyw mieszkaniowych), jak też dotyczące różnych kwestii szczegółowych; w tym ostatnim zakresie występują rozliczne błędy legislacyjne, w tym błędy merytoryczne, systemowe, techniczno-legislacyjne oraz możliwa niezgodność niektórych przepisów z Konstytucją RP. Niniejsza opinia prawna stara się wszystkie te usterki identyfikować oraz wskazywać na pożądane sposoby ich wyeliminowania. W przekonaniu Rady Legislacyjnej naprawienie mankamentów legislacyjnych Projektu zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszej opinii przyczyni się do stworzenia jeszcze lepszego aktu prawnego, zgodnego z prawidłami sztuki prawniczej oraz zdolnego do efektywnego pełnienia swojej ważnej roli społecznej.

 

 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez prof. dra hab. Marka Szydło Rada Legislacyjna przyjęła w trybie obiegowym w dniu 31 października 2019 r., po uprzednim jego przedyskutowaniu na posiedzeniu w dniu 25 października 2019 r.

 

 

 

 

 

 


[2] Co nastąpiło pismem z dnia 11 czerwca 2019 r., RCL.DPPRI.550.33/2019.

[4] Uzasadnienie Projektu, s. 1.

[5] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.

[6] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1398, ze zm.

[7] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.

[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 737, ze zm.

[9] M. Zięba, Zrównoważone osiedla mieszkaniowe w formule cohousing’u, Świat Nieruchomości – World of Real Estate Journal 2015, nr 92, s. 14 (artykuł dostępny na stronie: http://swiatnieruchomosci.krakow.pl/components/com_jshopping/files/demo_products/92_02.pdf).

[10] Na temat tego rodzaju idei stanowiących genezę współczesnych kooperatyw mieszkaniowych zob. np. D. U. Vestbro, L. Horelli, Design for gender equality - the history of cohousing ideas and realities, Built Environment 2012, vol. 38, nr 3, s. 315 i n. oraz wskazana tam dalsza literatura (artykuł dostępny na stronie: https://core.ac.uk/download/pdf/80716121.pdf).

[11] M. Lietaert, Cohousing’s relevance to degrowth theories, Journal of Cleaner Production 2010, vol. 18, s. 577-578 (artykuł dostępny na stronie: https://degrowth.org/wp-content/uploads/2011/05/lietart_cohousing-and-degrowth.pdf). Podobną charakterystykę cohousing’u można też odnaleźć na stronie internetowej amerykańskiego stowarzyszenia The Cohousing Association of the United States: https://www.cohousing.org/what-cohousing/cohousing/.

[12] M. Kutypa, D. Wójcik, K. Piotrowski, Kooperatywy mieszkaniowe jako forma partycypacyjnego budownictwa mieszkaniowego, s. 1, tekst dostępny na stronie: http://habitat.pl/wp-content/uploads/2018/12/Kooperatywy-mieszkaniowe-jako-forma-partycypacyjnego-budownictwa-mieszkaniowego.pdf.

[13] Praktyczne doświadczenia pierwszych polskich inicjatyw w postaci kooperatyw mieszkaniowych sprzed kilku lat pokazały, że średni koszt metra kwadratowego mieszkania wybudowanego w ramach kooperatywy mieszkaniowej może być nawet o ok. 30% niższy niż cena metra kwadratowego mieszkania nabywanego na zasadach rynkowych: K. Szurmańska, Rozwój kooperatyw w Polsce – aktualna sytuacja i perspektywy na przyszłość, tekst dostępny na stronie: http://2030.um.warszawa.pl/mieszkania2030-szurmanska-rozwoj-kooperatyw-w-polsce-aktualna-sytuacja-i-perspektywy-na-przyszlosc/.

[14] A. Twardoch, Oddolne budownictwo mieszkaniowe: potencjał i perspektywy [w:] Mieszkalnictwo w Polsce. Dobre praktyki, red. B. Audycka, M. Ruszkowska-Cieślak, Warszawa 2017, s. 65.

[15] M. Zięba, Zrównoważone osiedla mieszkaniowe w formule cohousing’u, op. cit., s. 15-16.

[16] A. Twardoch, Oddolne budownictwo mieszkaniowe: potencjał i perspektywy, op. cit., s. 66.

[17] Za pierwszą kooperatywę mieszkaniową w Polsce, która doprowadziła do wybudowania budynków mieszkalnych w takiej formule, jest uznawana Kooperatywa Mieszkaniowa Pomorze, z której inicjatywy powstały w latach 2012-2016 cztery budynki wielorodzinne w Gdyni (zob. informacje dostępne na stronie: https://psh.urbamonde.org/#/pl/community/319). Następne kooperatywy mieszkaniowe powstały we Wrocławiu na osiedlu Nowe Żerniki, przy czym zostały one istotnie wsparte przez Miasto Wrocław, które sprzedało tym kooperatywom w drodze przetargu niezbędne nieruchomości, a także zapewniło pomoc prawną, organizacyjną i logistyczną (zob. informacje na stronie: https://www.wroclaw.pl/kooperatywy). Kooperatywa mieszkaniowa powstała również w Konstancinie-Jeziornej koło Warszawy (zob. informacje na stronie: http://habitat.pl/kooperatywy-mieszkaniowe/kooperatywy-w-polsce/).

[18] Zob. np. W. Dobrzyński, Kooperatywy mieszkaniowe: wskazówki praktyczne, Warszawa 1921, passim.

[19] K. Szurmańska, Rozwój kooperatyw w Polsce – aktualna sytuacja i perspektywy na przyszłość, op. cit.

[20] Narodowy Program Mieszkaniowy, stanowiący załącznik do uchwały nr 115/2016 Rady Ministrów z dnia 27 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Narodowego Programu Mieszkaniowego (RM-111-119-16), s. 59, dostępny na stronie: https://www.gov.pl/documents/33377/436740/Narodowy_Program_Mieszkaniowy.pdf.

[21] De lege lata status prawny spółdzielni mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 845, ze zm.

[22] Ogólnie na temat tych i innych zjawisk występujących w spółdzielniach w Polsce (w tym w spółdzielniach mieszkaniowych) oraz związanego z tym kryzysu polskiej spółdzielczości (w tym spółdzielczości mieszkaniowej) zob. np. R. Kata, Spółdzielczość w Polsce na tle innych krajów Unii Europejskiej – stan i współczesne wyzwania, Roczniki Ekonomiczne Kujawsko-Pomorskiej Szkoły Wyższej w Bydgoszczy 2016, nr 9, s. 80-81; H. Cioch, Prawo spółdzielcze, Warszawa 2011, s. 146 i n.

[23] Terminu „osoba ustawowa” używa się w doktrynie prawa cywilnego na oznaczenie jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, a o których stanowi art. 33[1] k.c. – zob. np. J. Frąckowiak, Osoby prawne [w:] System Prawa Prywatnego. Tom I. Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2012, s. 1202 i n.

[24] Należy wszakże zaznaczyć, że o ile samo wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji kooperatyw mieszkaniowych (tj. sama pozytywizacja prawna tej instytucji) na pewno zwiększy w określonym zakresie poziom pewności prawnej i bezpieczeństwa prawnego zainteresowanych osób, o tyle jednocześnie poziom tej pewności i bezpieczeństwa będą osłabiały określone mankamenty Projektu, o których jest mowa w dalszej części niniejszej opinii, np. niedostatecznie mocna ochrona w Projekcie środków finansowych przeznaczanych przez członków kooperatywy mieszkaniowej na inwestycję mieszkaniową lub niejasne zasady odpowiedzialności za zobowiązania zaciągnięte w ramach kooperatywy mieszkaniowej działającej w formie porozumienia.

[25] W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że art. 75 ust. 1 Konstytucji RP (stanowiący, że „Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.”) nakłada na władze publiczne m. in. obowiązki pozytywne polegające na umożliwianiu nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i zamieszkania we własnym mieszkaniu (wyrok TK z dnia 9 września 2003 r. w sprawie SK 28/03, OTK Z. U. 2003, nr 7A, poz. 74, pkt III.5 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie SK 29/16, OTK Z. U. 2017, A, poz. 75, pkt III.2.1 uzasadnienia). Co prawda art. 75 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter jedynie normy programowej, formułującej strategiczne priorytety polityki państwa i nie przesądzającej o konkretnych sposobach realizacji przewidzianego w nim programu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli (wyrok TK z dnia 29 września 2003 r. w sprawie K 5/03, OTK Z. U. 2003, nr 7A, poz. 77, pkt III.4 uzasadnienia). Nie znaczy to jednak, że przepis ten nie ma znaczenia prawnego. Przeciwnie: przepis ten kierunkuje politykę państwa w omawianym zakresie. Zdaniem TK, polityka sprzyjająca zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli może i powinna być realizowana przy pomocy różnego rodzaju instrumentów prawnych, np. przez odpowiednie ukształtowanie przepisów dotyczących udostępniania terenów budowlanych, kredytowania budownictwa mieszkaniowego i udzielania pomocy finansowej osobom podejmującym inwestycje budowlane. Decyzja o wyborze odpowiedniego środka prawnego należy przy tym do ustawodawcy (wyrok TK z dnia 7 czerwca 1999 r. w sprawie K 18/98, OTK Z. U. 1999, nr 5, poz. 95, pkt IV.2 uzasadnienia).

[26] Wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2005 r. w sprawie K 42/02, OTK Z. U. 2005, nr 4A, poz. 38, pkt III.3 uzasadnienia.

[27] M. Łukasiuk, Przemiany zamieszkiwania w świetle teorii systemów [w:] Socjologia zamieszkiwania. Narracje, dyfuzje, interwencje, red. M. Jewdokimow, M. Łukasiuk, Warszawa 2016, s. 116-117.

[28] Wyrok TK z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie K 16/04, OTK Z. U. 2005, nr 5A, poz. 51, pkt III.4 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 4 września 2007 r. w sprawie P 19/07, OTK Z. U. 2007, nr 8A, poz. 94, pkt III.6.3 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2011 r. w sprawie SK 62/08, OTK Z. U. 2011, nr 3A, poz. 22, pkt III.4.3 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie SK 11/09, OTK Z. U. 2011, nr 4A, poz. 32, pkt III.3.4 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 30 września 2015 r. w sprawie K 3/13, OTK Z. U. 2015, nr 8A, poz. 125, pkt III.5.3 uzasadnienia.

[29] Zob. wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2011 r. w sprawie SK 62/08, OTK Z. U. 2011, nr 3A, poz. 22, pkt III.4.2 uzasadnienia; zob. też M. Dobrowolski, Status prawny rodziny w świetle nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 1999, nr 4, s. 24.

[30] Zob. szeroko J. Strzebińczyk, Prawo rodzinne, Warszawa 2013, s. 27 i n.

[31] W tym względzie art. 1 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że „Celem spółdzielni mieszkaniowej, zwanej dalej „spółdzielnią”, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin [podkr. RL], przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu.”.

[32] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065. Natomiast w nieobowiązującym już rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46, ze zm.) znajdowała się legalna definicja „zabudowy wielorodzinnej” (zob. § 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia).

[33] Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387, ze zm. (zob. art. 24 ust. 1 pkt 24 tej ustawy).

[34] Zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., II SA/Kr 53/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2015 r., II SA/Wr 164/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2019 r., III SA/Gl 151/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2019 r., III SA/Gl 149/19.

[35] Jak stwierdził niegdyś Sąd Najwyższy – aczkolwiek w zupełnie innym niż obecnie stanie prawnym – „należy przyjąć, uwzględniając postulat pewności prawa i pewności obrotu prawnego, że użyte w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, pojęcie „budynek mieszkalny wielorodzinny” należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w przepisie rozporządzenia [chodziło o nieobowiązujące już rozporządzenie z dnia 14 grudnia 1994 r. wydane na podstawie ustawy Prawo budowlane – przyp. RL]. […] Sąd Najwyższy jest ponadto zdania, że z przepisu art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych z oczywistością nie wynika, że zwrotu „budynek mieszkalny wielorodzinny” należało użyć w znaczeniu odmiennym od ustalonego w przepisach prawa, tj. przepisach prawa budowlanego, a tylko stwierdzenie tej oczywistości usprawiedliwiałoby taki zabieg interpretacyjny.”: wyrok SN z dnia 6 listopada 2003 r., III RN 133/02, OSNP 2004, nr 15, poz. 254.

[36] Przepis ten stanowi, że pod pojęciem „budynku mieszkalnego jednorodzinnego” należy rozumieć „budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku”.

[37] Tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 845.

[38] Tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1472.

[39] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.

[40] Zob. art. 33[1] § 1 k.c.; zob. szerzej M. Pazdan, Podmioty stosunków cywilnoprawnych – zagadnienia ogólne [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, op. cit., s. 1022 i n.

[41] A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1996, s. 148.

[42] Co do zasady w polskiej doktrynie i orzecznictwie sądowym panuje opinio communis, że spółki cywilne nie posiadają na gruncie polskiego prawa cywilnego podmiotowości i zdolności prawnej: uchwała SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNC 1996, nr 5, poz. 63; K. Pietrzykowski, Art. 860 [w:] Kodeks cywilny. Tom II. Komentarz do artykułów 450-1088, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2011, s. 828-830.

[43] Art. 199 k.c. stanowi, że „Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.”.

[44] Art. 201 k.c. stanowi, że „Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.”.

[45] Przykładowo, w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosowano przepisy k.c. o umowie spółki cywilnej do komitetu elektryfikacyjnego wsi (orzeczenie SN z dnia 16 sierpnia 1958 r., 3 CR 1095/57, OSPiKA 1962, nr 2, poz. 34), do zespołu rolników indywidualnych (wyrok SN z dnia 13 maja 1977 r., IV CR 121/77, OSNCPiUS 1978, nr 3, poz. 49) czy też do rozliczeń majątkowych pomiędzy konkubentami (uchwała SN z dnia 31 stycznia 1986 r., III CZP 69/85, OSNC 1987, nr 1, poz. 3) – powyższe przykłady orzecznicze podawane za: K. Pietrzykowski, Art. 860, op. cit., s. 831. Ponadto w doktrynie postuluje się, aby przepisy k.c. o spółce cywilnej stosować do spółki komandytowo-akcyjnej w organizacji, a konkretnie do stosunków prawnych takiej spółki wobec osób trzecich oraz do stosunków pomiędzy wspólnikami takiej spółki, choć przepisy prawa tego wyraźnie nie przewidują (A. Szumański, Art. 134 [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja, Kodeks spółek handlowych. Tom I. Komentarz do artykułów 1-150, Warszawa 2006, s. 887).

[46] Zdaniem TK, zasada swobody umów wynika z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego, że „Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.” (wyrok TK  z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie K 54/02, OTK Z. U. 2004, nr 2A, poz. 10, pkt III.2 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt SK 24/02, OTK Z. U. 2003, nr 4A, poz. 33, pkt III.9 uzasadnienia).

[47] Ustawa z dnia 15 września 2000 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.

[48] Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 713.

[49] W powołanych przepisach k.s.h. pojęcie „prowadzenie przedsiębiorstwa” występuje w znaczeniu funkcjonalnym, a więc w znaczeniu prowadzenia działalności gospodarczej – zob. np. S. Sołtysiński, Art. 22 [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szumański, J. Szwaja, Kodeks spółek handlowych. Tom I, op. cit., s. 322-323.

[50] Stosowny przepis Projektu mógłby w tym zakresie stanowić – na wzór art. 6 zd. 2 ustawy o własności lokali – że kooperatywa mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. W takim układzie kooperatywa mieszkaniowa stanowiłaby nowy typ jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną w rozumieniu art. 33[1] k.c.

[51] Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2187, ze zm.

[52] Por. np. J. Kosik, O podstawowych pojęciach związanych ze zdolnością państwowych osób prawnych w prawie cywilnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Nr 19, Prawo XII, Wrocław 1964, s. 148 i n.

[53] Zob. art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o rewitalizacji.

[54] Art. 11 Projektu stanowi, że „W zakresie inwestycji mieszkaniowych członkowie kooperatywy mieszkaniowej w procesie budowlanym są inwestorem w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.”.

[55] Zob. np. S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 43-45; A. Gryniuk, Sankcja prawna a przymus prawny [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Marii Boruckiej-Arctowej, Kraków 1992, s. 93 i n.

[56] Zob. np. wyrok TK z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie P 2/00, OTK Z. U. 2001, nr 2, poz. 32, pkt III.2 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r. w sprawie P 10/02, OTK Z. U. 2003, nr 6A, poz. 62, pkt III.2 uzasadnienia; wyrok TK z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie SK 22/02, OTK Z. U. 2003, nr 9A, poz. 97, pkt III.4 uzasadnienia.

[57] Ustawa z dnia 6 marca 2018 r., tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.

[58] Pewnym odzwierciedleniem tej myśli jest również art. 9 Projektu, nawet jeżeli jedynie powiela on treści normatywne wynikające z ustawy o rewitalizacji.

[59] Trafnie zwraca na to uwagę Rządowe Centrum Legislacji w swojej opinii do Projektu, s. 8, dostępnej na stronie: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12321969/12599368/12599371/dokument411543.pdf.

[60] Orzeczenie SN z dnia 4 sierpnia 1949 r., C 974/49, Przegląd Notarialny 1950, nr 7-8, s. 141.

[61] Uchwała SN z dnia 24 stycznia 2007 r., III CZP 117/06, OSNC 2007, nr 11, poz. 165, dostępna na stronie: http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/orzeczenia1/iii%20czp%20117-06.pdf.