Opinia z 5 lipca 2019 r. o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne (wersja z dnia 27 maja 2019 r.)

(Minister Inwestycji i Rozwoju)

Rada Legislacyjna                                                                                                  2019-07-05

           przy

Prezesie Rady Ministrów

          RL-033-27/19

 

Opinia

o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne

(wersja z dnia 27 maja 2019 r.)

 

I. Uwagi ogólne

 

1. Pismem z dnia 30 maja 2019 r. Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się do Rady Legislacyjnej z prośbą o zaopiniowanie projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne (w wersji z dnia 27 maja 2019 r.). Podstawowym celem projektowanej ustawy jest przebudowa modelu funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych (OFE) w związku z przetransferowaniem w 2014 r. większości środków zgromadzonych na tych funduszach do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tak znaczące umniejszenie aktywów OFE połączone z wprowadzonym w 2014 r. mechanizmem przekazywania całości składek danej osoby z OFE do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w okresie 10 lat przed osiągnięciem przez nią wieku emerytalnego (tzw. „suwak bezpieczeństwa”) prowadzi do faktycznej likwidacji drugiego filaru ubezpieczeniowego, a jako takie wypacza istotę reformy emerytalnej z 1999 r. Dlatego w opiniowanym projekcie ustawy zaproponowano mechanizmy zagospodarowania reszty środków pozostałych w OFE w zgodzie – jak wynika z deklaracji projektodawcy – z założeniami długoletniego rządowego programu strategicznego – „Planu na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”, którego częścią jest „Program Budowy Kapitału”. Najważniejsze zmiany zmierzają w szczególności do przekształcenia OFE w specjalistyczne fundusze inwestycyjne otwarte (SFIO), a także przejęcia zarządzania Funduszem Rezerwy Demograficznej (FRD) przez spółkę zależną od Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR).             

 

 

II. Przeniesienie środków z OFE do IKE

 

2. Opiniowany projekt ustawy zakłada przekształcenie OFE w fundusze inwestycyjne prowadzące indywidualne konta emerytalne (IKE). Fundusze te będą zasilone aktywami pochodzącymi z OFE (obecnie aktywa te wynoszą ok. 162 mld zł.). Każdy dotychczasowy członek OFE będzie miał wybór pomiędzy przeniesieniem środków z OFE do IKE (indywidualne konto emerytalne) albo przejściem w całości do I filaru, a więc do ZUS.

3. Przeniesienie środków z OFE do IKE będzie opcją domyślną. IKE zostanie w ten sposób zasilone środkami zgromadzonymi w OFE (obecnie średnia wartość rachunku członka OFE to 10.233 zł.). W dalszym ciągu na IKE będą gromadzone fundusze na zasadzie dobrowolności (tak jak dotychczas), a więc na IKE nie będzie trafiała żadna część składki emerytalnej (obecnie składka w wysokości 2,92% podstawy wymiaru trafia do OFE, jeśli ubezpieczony należy do tego funduszu). W ten sposób nastąpi likwidacja dotychczasowej formuły OFE, a całość składki emerytalnej będzie ewidencjonowana na koncie prowadzonym dla ubezpieczonego w ZUS.

4. Zgodnie z projektem ustawy OFE zostaną przekształcone w specjalistyczne fundusze inwestycyjne otwarte (SFIO) w rozumieniu ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1355), a Powszechne Towarzystwa Emerytalne (PTE) zostaną przekształcone w Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych (TFI). Fundusze inwestycyjne będą zarządzać środkami z OFE przeniesionymi do IKE. W ten sposób z systemu znikną całkowicie działające na podstawie ustawy z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1906) otwarte fundusze emerytalne oraz dobrowolne fundusze emerytalne. Projektodawca proponuje zatem dokonanie odpowiednich zmian dostosowawczych w wymienionej ustawie, która z dniem 1 listopada 2019 r., a więc po wejściu w życie opiniowanego projektu ustawy, będzie już w praktyce dotyczyć wyłącznie pracowniczych funduszy emerytalnych. 

Szczegółowe zasady przekształcenia OFE w SFIO i PTE w TFI zawarto w art. 42-57 opiniowanego projektu ustawy. Z przepisów tych wynika, że PTE będące dotychczas organem OFE staną się z mocy prawa TFI, a zatem wstąpią w ogół praw i obowiązków przekształconych PTE, zaś SFIO – w ogół praw i obowiązków OFE. Projektodawca przewidział regulacje przejściowe dotyczące zasad wycofywania środków zgromadzonych na rachunku rezerwowym, zamknięcia rachunku Funduszu Gwarancyjnego, terminów i zasad przekształcenia OFE w SFIO, w tym nabycia uprawnień zarządczych przez nowe organy zarządzające, terminu przygotowania i wejścia w życie nowych statutów SFIO, przejęcia aktywów i zobowiązań OFE, przekształcenia członkostwa w OFE w uczestnictwo SFIO oraz wstąpienia SFIO w prawa i obowiązki OFE oraz w prawa i obowiązki strony umów zawartych przez OFE. Projektodawca przewidział także konsekwencje prawne opisywanych zmian systemowych dla niezakończonych postępowań w sprawie zezwoleń na utworzenie PTE lub OFE. W dniu 21 lutego 2020 r. członek OFE, który nie złożył deklaracji w sprawie przeznaczenia środków OFE staje się oszczędzającym na IKE, a środki te stają się środkami IKE. Ich wypłata dla oszczędzającego będzie zwolniona z podatku dochodowego od osób fizycznych. W tym samym dniu osoby oszczędzające na IKE i na IKZE według dotychczasowych zasad, które zawarły umowę z dobrowolnym funduszem emerytalnym, stają się oszczędzającymi na IKE według nowych zasad.

Wynagrodzenie dla TFI za prowadzenie SFIO będzie mogło być pokryte z aktywów subfunduszu emerytalnego w wysokości nie wyższej niż 0,45% wartości aktywów, a subfunduszu przedemerytalnego – 0,2% wartości aktywów w skali roku.

5. Konsekwencją powyższych zmian będzie wprowadzenie nowego rodzaju IKE. Opiniowany projekt ustawy zawiera propozycję obszernej nowelizacji ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o indywidualnych kontach emerytalnych oraz indywidualnych kontach zabezpieczenia emerytalnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1776, dalej cytowana jako „ustawa o IKE oraz IKZE”). Do ustawy tej zostanie dodany nowy rozdział 3a „IKE w funduszach inwestycyjnych utworzonych w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne”. Zgodnie z nowymi przepisami osoba przenosząca środki z OFE stanie się oszczędzającym na IKE bez konieczności zawierania nowej umowy o prowadzenie IKE. W ten sposób zostanie automatycznie utworzony rachunek nowego rodzaju IKE – nazywanego w ustawie „IKE, o którym mowa w rozdziale 3a”. Gromadzenie na tym IKE dodatkowych środków wymagać będzie zawarcia „umowy o dokonywaniu dodatkowych wpłat”.

SFIO prowadzący nowy rodzaj IKE wydzieli dwa obowiązkowe subfundusze – subfundusz emerytalny, na który wpłyną środki z OFE i ewentualnie dodatkowe wpłaty oszczędzającego, oraz subfundusz przedemerytalny. Subfundusz przedemerytalny będzie zasilany w okresie pięciu lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego określoną liczbą jednostek uczestnictwa zgromadzonych na subfunduszu emerytalnym, pochodzących z OFE. Zasilenie odbywać się będzie z każdym miesiącem aż do wyczerpania wszystkich tych jednostek. Zamiana ta polegać będzie na zamianie jednostek uczestnictwa w funduszu emerytalnym na jednostki uczestnictwa w funduszu przedemerytalnym. Celem wyodrębnienia subfunduszu przedemerytalnego będzie zwiększenie bezpieczeństwa posiadanych lokat, gdyż co najmniej 70% środków z tego subfunduszu będzie mogło być inwestowane wyłącznie w wybrane instrumenty finansowe („wymienione w art. 26g ust. 2 ustawy o IKE oraz IKZE”).

W subfunduszu emerytalnym będą wyodrębnione dwie kategorie jednostek uczestnictwa – powstałe ze środków pochodzących z OFE oraz ze środków pochodzących z dodatkowych wpłat. To rozróżnienie wynika z odmiennego statusu jednostek uczestnictwa w zależności od ich źródeł. Jednostki uczestnictwa pochodzące z OFE objęte będą ograniczeniami związanymi z ich dysponowaniem (np. niemożliwe będzie ich wcześniejsze uzyskanie na skutek wypowiedzenia umowy o prowadzenie IKE). Ponadto tylko te jednostki będą transferowane na subfundusz przedemerytalny, a w określonych w art. 26f przypadkach – przekazywane na dochody budżetu państwa.

Do dnia 21 stycznia 2021 r. SFIO przesyła do oszczędzających na indywidualnym koncie emerytalnym informacje o utworzeniu IKE, wysokości środków na dzień 17 lutego 2020 r., możliwości wypłat z IKE oraz obowiązujących limitach wpłat na IKE.

Projekt przewiduje specjalne zasady związane z zakończeniem działania SFIO w przypadkach, które zgodnie z ustawą z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1355) powodują rozwiązanie funduszu (np. upływu okresu, na który, zgodnie ze statutem, fundusz został utworzony, zaprzestania wykonywania przez depozytariusza obowiązków, jeżeli nie zawarto umowy o wykonywanie funkcji depozytariusza z innym depozytariuszem, upływu okresu wypowiedzenia umowy o wykonywanie funkcji depozytariusza, spadku wartości aktywów netto funduszu poniżej 2.000.000 zł, podjęcia przez radę inwestorów albo zgromadzenie inwestorów uchwały o rozwiązaniu funduszu, decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o rozwiązaniu funduszu). W tych sytuacjach SFIO nie ulega rozwiązaniu do dnia zakończenia połączenia subfunduszy wydzielonych w tym funduszu z subfunduszami – emerytalnym, wskazanym przez KNF oraz przedemerytalnym, wydzielonym w funduszu zarządzanym przez inne TFI. Projekt określa kryteria, jakimi ma kierować się KNF przy wskazywaniu odpowiedniego subfunduszu emerytalnego.

6. Wypłata środków zgromadzonych na IKE, pochodzących ze środków OFE, następować będzie wyłącznie:

- na wniosek oszczędzającego, po osiągnięciu przez niego 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn,

- w przypadku śmierci oszczędzającego – na wniosek osoby uprawnionej.

Po śmierci oszczędzającego na IKE, pozostającego w związku małżeńskim, SFIO dokona wypłaty transferowej połowy środków pochodzących z OFE na IKE małżonka (w zakresie w jakim środki te stanowiły przedmiot małżeńskiej wspólności majątkowej). Jeśli małżonek nie posiada IKE – SFIO niezwłocznie otworzy dla niego IKE. Środki, które nie zostaną wykorzystane w powyższy sposób, zostaną przekazane osobom wskazanym przez zmarłego, a w przypadku ich braku – wejdą w skład spadku.  

7. Skorzystanie z domyślnej opcji w postaci przekazania środków z OFE na IKE będzie obciążone dodatkową opłatą. W dniu 5 lutego 2020 r. w stosunku do członków OFE, którzy nie złożyli deklaracji o przeniesienie środków do FRD, OFE utworzy rezerwę o wartości 15% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku tych członków OFE. Następnie SFIO przekaże do FUS środki odpowiadające wartości tej rezerwy w dwóch równych częściach w terminach do dnia 21 marca 2020 r. i 21 marca 2021 r. Po zrealizowaniu całości wpłaty rezerwa ulega rozwiązaniu. Obciążenie środków przekazywanych na IKE dodatkową opłatą w wysokości 15% można postrzegać w kategoriach fiskalnych (dofinansowanie FUS). Projektodawca tłumaczy jednak tę opłatę koniecznością zachowania równowagi względem osób, które wybiorą wariant przeniesienia środków z OFE do FRD. Wynika to z tego, że wypłata środków z IKE po osiągnięciu wieku emerytalnego będzie wolna od podatku, natomiast emerytury wypłacane z ZUS są opodatkowane według stawki 18 lub 32%. Dodatkowo zdaniem projektodawcy rozwiązanie to da ubezpieczonym realne prawo wyboru emerytury opartej na dwóch filarach i gwarantuje w pełni prywatny charakter oszczędności na IKE, które będą podlegały dziedziczeniu.

8. Projektodawca przewiduje ograniczenie ryzyka związanego z lokowaniem środków pochodzących z OFE. Zgodnie z art. 56 projektu opiniowanej ustawy łączna wartość aktywów subfunduszu powstałego z przekształcenia OFE w akcjach spółek notowanych na rynku regulowanym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz obligacjach zamiennych na akcje tych spółek, a także notowanych na tym rynku prawach poboru i prawach do akcji oraz akcjach, prawa poboru i prawach do akcji, będących przedmiotem oferty publicznej na terytorium RP nie może być mniejsza niż wartość 90% tych aktywów do dnia 31 grudnia 2020 r., a następnie o wartość zmniejszaną o 2,5% w każdym roku aż do osiągnięcia limitu 67,5% do dnia 31 grudnia 2029 r. Dywersyfikacja portfela inwestycyjnego ma służyć – zgodnie z deklaracją projektodawcy – ograniczeniu ryzyka inwestycyjnego.     

9. Projekt ustawy przewiduje rozbudowany system sankcji za naruszenie wynikających z niego obowiązków ciążących na TFI. Chodzi tu przede wszystkim o sankcje finansowe. Projekt wprowadza kary pieniężne dla TFI w wysokości nawet do 3.000.000 zł., a w sytuacji rażącego naruszenia prawa lub interesu członków funduszu – kary do 100.000 zł. dla członka zarządu TFI. Oprócz tego możliwe będzie także cofnięcie zezwolenia na wykonywanie działalności lub zezwolenia na rozszerzenie przedmiotu działalności danego towarzystwa.    

10. Wypłata środków z IKE będzie możliwa po osiągnięciu wieku emerytalnego. Wypłata ta będzie zwolniona z podatku dochodowego. Jak już wcześniej wspomniano projektodawca planuje objęcie środków przenoszonych z OFE na IKE jednorazową zryczałtowaną opłatą w wysokości 15% wartości tych środków, rozłożoną na dwie raty. Opłatę tę wnosić będą do FUS specjalistyczne fundusze inwestycyjne otwarte, które utworzą w tym celu specjalne rezerwy.  

Środki przekazane z OFE do funduszy inwestycyjnych i wypłacone ubezpieczonemu będą uwzględniane przy ustalaniu emerytury minimalnej. Oznacza to, że środki z FUS na uzupełnienie wysokości świadczenia emerytalnego do poziomu minimalnej emerytury będą uruchamiane jedynie wówczas, gdy wysokość danego świadczenia z I filaru uzupełniona środkami z IKE nie osiągnie tego poziomu. Gwarancja minimalnej emerytury jest obwarowana posiadaniem odpowiedniego stażu minimalnego wynoszącego co najmniej 25 lat składkowych i nieskładkowych dla mężczyzn i co najmniej 20 lat składkowych i nieskładkowych dla kobiet.

 

III. Przeniesienie środków z OFE do FRD

 

11. Drugą opcją przewidzianą w projekcie jest przejście ubezpieczonego w całości do I filaru. Jako opcja niedomyślna będzie ona wymagała wyraźnego zadeklarowania się przez ubezpieczonego. Po jej wybraniu środki zgromadzone na OFE zostaną zapisane na indywidualnym koncie ubezpieczonego prowadzonym w ZUS, a odpowiadające im aktywa trafią do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). 

12. Opiniowany projekt przewiduje zasady postępowania związane z realizacją transferu środków z OFE oraz ścisłe terminy, w których ta operacja będzie następować:

- do dnia 10 stycznia 2020 r. członek OFE może złożyć w OFE deklarację o przeniesieniu środków zgromadzonych na jego rachunku do Funduszu Rezerwy Demograficznej. Data ta będzie zatem datą, do której osoby zainteresowane przeniesieniem środków z OFE do ZUS powinny na tę opcję się zdecydować.  

- w dniu 31 stycznia 2020 r. OFE umorzy jednostki rozrachunkowe zapisane na rachunku członka OFE, który złożył deklarację o przeniesieniu środków zgromadzonych na jego rachunku do Funduszu Rezerwy Demograficznej (według wartości jednostki na dzień 30 stycznia 2020 r.).

- w terminie od dnia 31 stycznia 2020 r. do dnia 5 lutego 2020 r. OFE przekazuje do FRD aktywa proporcjonalnie w stosunku do struktury zarządzanego portfela inwestycyjnego o łącznej wartości odpowiadającej sumie wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych (jeśli nie jest to możliwe wówczas OFE przekazuje z danej kategorii aktywów o jeden papier wartościowy mniej, a różnice sumy pokrywa środkami pieniężnymi). OFE w dniu 31 stycznia 2020 r. przekaże do FRD wykaz zawierający specyfikę i wycenę aktywów.

- w terminie do dnia 21 lutego 2020 r. FRD wnosi przekazane mu aktywa do funduszu inwestycyjnego, którego jedynym akcjonariuszem jest Polski Fundusz Rozwoju S.A.

- w terminie do dnia 15 lipca 2020 r. SFIO prześle do ZUS informację o wartości środków odpowiadających wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych.

- w terminie od dnia 15 lipca 2020 r. do dnia 21 lipca 2020 r. SFIO przesyła do ZUS informację o wartości środków odpowiadających wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych.

- w terminie do dnia 20 listopada 2020 r. ZUS ewidencjonuje na koncie ubezpieczonego informację o wartości środków odpowiadających wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych (według stanu na dzień 30 stycznia 2020 r.), a na subkoncie część składki, która trafiała do OFE w wysokości 7,3% podstawy wymiaru. Do dnia 21 stycznia 2021 ZUS dokona korekty składek zaewidencjonowanych na subkoncie w związku ze zmianą przepisów w tym przedmiocie.

- w terminie do dnia 20 listopada 2021 r. ZUS przesyła ubezpieczonemu informację o stanie konta łącznie za lata 2019 i 2020.

Należy wspomnieć, że projektodawca przewidział mechanizm ograniczający wpływ wahań kursowych na wartość środków ewidencjonowanych przez ZUS na koncie ubezpieczonego. Zgodnie z art. 33 ust. 6 wartość tych środków może być wyższa od wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych w sytuacji, gdy wartość aktywów według kursu wyceny lub ceny na dzień 30 stycznia 2020 r. jest niższa niż wartość tych aktywów ustalona na dzień 15 kwietnia 2019 r. (bez uwzględnienia odsetek należnych na dzień wyceny). W takim przypadku do wyliczenia wartości środków ewidencjonowanych na koncie bierze się kurs wyceny lub cenę na dzień 15 kwietnia 2019 r. powiększone o należne odsetki na dzień 30 stycznia 2020 r.

Składki emerytalne przekazywane według dotychczasowych zasad do OFE są odprowadzane do dnia 20 stycznia 2020 r. (art. 34 projektowanej ustawy), a składki nienależnie otrzymane przez OFE będą zwracane według zasad określonych w art. 35 projektowanej ustawy.

13. W sposób szczególny proponuje się potraktować osoby, które osiągną wiek emerytalny do dnia 28 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 40 projektowanej ustawy w dniu 5 lutego 2020 r. OFE umorzy wszystkie jednostki rozrachunkowe pozostające na rachunku takiej osoby-członka OFE. Umorzenie nastąpi według wartości jednostki rozrachunkowej na dzień umorzenia. W dniu 6 lutego 2020 r. OFE przekaże na rachunek bankowy wskazany przez ZUS środki zgromadzone na rachunku członka OFE odpowiadające wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych. Środki te przekazywane są na fundusz emerytalny Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Do 6 lutego 2020 r. OFE przekaże do ZUS informację o kwocie środków odpowiadającej wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych oraz o okresach, za które umorzono jednostki wskazując jako okres umorzenia styczeń 2020 r. Kwotę tych środków ZUS zaewidencjonuje na subkoncie ubezpieczonego. 

14. Poza zasileniem FRD środkami pochodzącymi z OFE (w przypadku wybrania takiej opcji przez ubezpieczonego) projekt ustawy przewiduje także istotną zamianę w zakresie zarządzania środkami FRD. W dotychczasowym stanie prawnym środkami FRD zarządza ZUS, przy czym po zgromadzeniu określonej ustawowo wielkości środków ZUS może powierzyć zarządzanie tymi środkami uprawnionemu podmiotowi zewnętrznemu. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300) przewiduje zarówno ograniczenie wielkości środków, jakie można powierzyć do zarządzania jednemu podmiotowi, jak również enumeratywnie wylicza rodzaje instrumentów finansowych, w jakie możliwe jest inwestowanie środków FRD (z możliwością jednak rozszerzenia tego katalogu rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego). Według nowej formuły środkami FRD zarządzać będzie TFI, którego jedynym akcjonariuszem będzie PFR. Towarzystwo to będzie zarządzać SFIO, którego jedynym uczestnikiem będzie FRD. Przy dokonywaniu lokat stosować się będzie zasady i ograniczenia inwestycyjne określone dla funduszu inwestycyjnego zamkniętego. Zasady i ograniczenia dokonywania lokat FRD określać będzie art. 65 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w nowym brzmieniu.      

15. Zmianie ulegną zasady ewidencjonowania składek na subkoncie ubezpieczonego w ZUS (art. 40a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W dotychczasowym stanie prawnym ewidencjonowano na tym subkoncie 4,38% podstawy wymiaru składki, która pierwotnie była odprowadzana do OFE, a w przypadku osób, które zrezygnowały z członkostwa w OFE – 7,3% podstawy wymiaru składki emerytalnej. W związku z rezygnacją z OFE na subkoncie będzie ewidencjonowana składka emerytalna wynosząca 7,3% podstawy wymiaru. Środki gromadzone na subkoncie są uwzględniane w podstawie wymiaru emerytury (art. 25 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), jednak posiadają one inny status niż środki pochodzące ze składek ewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego w ZUS. Po pierwsze, podlegają one podziałowi w razie rozwodu, unieważnienia małżeństwa albo śmierci osoby, dla której jest prowadzone subkonto (art. 40e ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Po drugie, ze środków zaewidencjonowanych na subkoncie przysługuje okresowa emerytura kapitałowa. Jest to świadczenie, które przysługuje ubezpieczonemu na jego wniosek po osiągnięciu przez niego 60 roku życia, a przed ukończeniem 65 roku życia, jeśli suma środków na subkoncie jest równa lub wyższa dwudziestokrotności kwoty dodatku pielęgnacyjnego (obecnie dwieście kilkanaście zł.). I wreszcie po trzecie ze środków zaewidencjonowanych na subkoncie możliwe jest wypłacanie tzw. jednorazowej wypłaty gwarantowanej, czyli świadczenia dla osoby fizycznej wskazanej przez emeryta, jeśli emeryt, który nie pobierał okresowej emerytury kapitałowej, umrze w ciągu pierwszych trzech lat od miesiąca, w którym po raz pierwszy wypłacono emeryturę (art. 25b ustawy o emeryturach i rentach z FUS).      

 

IV. Ocena zgodności proponowanych rozwiązań z Konstytucją

 

16. Rada Legislacyjna podziela stanowisko projektodawcy, że przebudowa modelu funkcjonowania OFE stała się – po zmianach z 2014 r. – konieczna i że dalsze funkcjonowanie OFE w obecnym kształcie nie znajduje uzasadnienia, gdyż niewielkie środki, którymi gospodarują OFE przełożą się w przyszłości na znikomy udział emerytury w OFE w całkowitym świadczeniu emerytalnym. Kwestią otwartą jest natomiast ocena propozycji nowych rozwiązań. Przede wszystkim winna ona być dokonana z punktu widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą zabezpieczenia społecznego wyrażoną w art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Należy więc zadać pytanie, czy sposób rozdysponowania środków zgromadzonych na OFE, które pierwotnie było pomyślane jako kapitałowy filar zabezpieczenia społecznego, realizuje konstytucyjny standard zabezpieczenia społecznego ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażono poglądy o szerokim zakresie uprawnień ustawodawcy zwykłego do określania zasad zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 1.04.2008 r., SK 96/06, wyrok TK z 19.12.2012 r., K 9/12, wyrok z 22.06.1999 r., K 5/99), a zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru bezwzględnego (orzeczenia z 29.01.1992 r., K 15/91 i z 8.05.2000 r., SK 22/99). Wydaje się, że kluczowym zagadnieniem, które powinno być brane pod uwagę przy ocenie projektowanej ustawy, jest to, że reforma OFE z 2014 r. doprowadziła w istocie do dekompozycji obowiązującego wówczas systemu zabezpieczenia społecznego, opartego na dwóch zasadniczych filarach – repartycyjnym i kapitałowym. System kapitałowy – jak była już o tym mowa wyżej – został ograniczony na tyle, że przestał spełniać założone przed nim w 1999 r. cele. W ten sposób ukształtowany w 1999 r. system zabezpieczenia emerytalnego stał się niespójny i w części kapitałowej – dysfunkcjonalny. Można zatem przyjąć, że opiniowany przez Radę Legislacyjną projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne, stanowi w istocie próbę naprawy tego systemu, poprzez określenie bardziej efektywnego wykorzystania środków, które pozostały w OFE. Dlatego przy ocenie konstytucyjności ogólnej idei wynikającej z zaproponowanych rozwiązań należy odnieść się do rozstrzygnięcia w sprawie reformy z 2014 r., jakie Trybunał Konstytucyjny zawarł w wyroku z dnia 4.11.2015 r. (K 1/14). Trybunał nie zakwestionował wówczas zgodności z Konstytucją przejęcia ponad połowy środków zgromadzonych na OFE stwierdzając, że „nie jest uzasadnione porównywanie statusu prawnego środków zgromadzonych na rachunku w OFE do środków dobrowolnie gromadzonych przez ubezpieczonych w ramach pracowniczych programów emerytalnych, IKE lub IKZE, które są dobrowolnie finansowane przez ubezpieczonego z jego dochodu. Tym bardziej nie ma podstaw do porównywania sytuacji OFE i PTE z bankami lub prywatnymi funduszami inwestycyjnymi”. Skoro środki zgromadzone na OFE uznane zostały za środki publiczne, i obecnie nie ma prawnej ani faktycznej możliwości zakwestionowania reformy z 2014 r., stąd nie wydaje się, by zaproponowane obecnie rozwiązanie polegające na przekazaniu środków z OFE na IKE bądź przeniesienie aktywów z OFE na Fundusz Rezerwy Demograficznej i zaksięgowanie ich na kontach w ZUS, mogło być kwestionowane z punktu widzenia standardu zabezpieczenia społecznego z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

 

V. Ocena zgodności projektowanej ustawy z prawem Unii Europejskiej

 

17. Zdaniem Rady Legislacyjnej przepisy projektowanej ustawy, a w każdym razie jej najważniejsze i systemowe rozwiązania, są zgodne z prawem Unii Europejskiej. Zgodność ta odnosi się zarówno do przepisów Traktatów, w tym Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TfUE”), jak też do relewantnych przepisów prawa wtórnego.

W tym kontekście należy podkreślić, że przy kształtowaniu prawnych reguł organizacji i funkcjonowania swoich krajowych systemów zabezpieczenia społecznego państwa członkowskie UE posiadają zasadniczo swobodę działań prawodawczych i zachowują w tym względzie swoje pierwotne i wynikające z suwerenności państwowej kompetencje, aczkolwiek ta ich swoboda nie jest nieograniczona. Wykonując swoje kompetencje prawodawcze państwa członkowskie muszą bowiem przestrzegać przepisów Traktatów, w tym zwłaszcza przepisów TfUE o swobodach rynku wewnętrznego, a szczególnie o swobodzie przepływu pracowników, swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie przepływu kapitału (zob. np. wyroki TSUE w sprawach: C‑272/17, K.M. Zyla przeciwko Staatssecretaris van Financiën, EU:C:2019:49, pkt 34; C‑651/16, DW przeciwko Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra, EU:C:2018:162, pkt 16; C‑466/15, Jean-Michel Adrien i inni przeciwko Premier ministre, Ministre des Finances et des Comptes publics, Ministre de la Décentralisation et de la Fonction publique, EU:C:2016:749, pkt 22; C‑515/14, Komisja przeciwko Cyprowi, EU:C:2016:30, pkt 38; C‑271/09, Komisja przeciwko Polsce, EU:C:2011:855, pkt 50 i n.). Z przepisami TfUE o swobodzie przepływu kapitału powinny być zgodne w szczególności te krajowe przepisy normujące system zabezpieczenia społecznego, które dotyczą inwestowania czy też transferów kapitałowych dokonywanych w ramach tego systemu. Nakazana zgodność krajowych przepisów normujących system zabezpieczenia społecznego z unijną swobodą przepływu kapitału nie oznacza bynajmniej, że w świetle prawa UE państwa członkowskie muszą dozwalać na w pełni swobodne i niczym nieograniczone transfery kapitałowe środków z tego systemu w układzie transgranicznym, tj. pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi i ich rynkami kapitałowymi. Niemniej jednak, gdy państwa członkowskie ustanawiają określone ograniczenia w tym zakresie, muszą być one zgodne z ogólnymi warunkami dopuszczalności ograniczeń w swobodnym przepływie, a mianowicie muszą służyć imperatywnym wymogom interesu publicznego oraz muszą być proporcjonalne.

Projekt ustawy przewiduje bardzo konkretne ograniczenia w transgranicznych inwestycjach kapitałowych dokonywanych przez unormowane w nim instytucje rynku emerytalnego. Mianowicie, zgodnie z art. 26h ust. 2 ustawy o IKE oraz IKZE w brzmieniu przewidzianym w opiniowanym projekcie ustawy, łączna wartość lokat subfunduszu emerytalnego oraz łączna wartość lokat subfunduszu przedemerytalnego wydzielonych w specjalistycznym funduszu inwestycyjnym otwartym powstałym na podstawie art. 44 projektu ustawy, czyli powstałym z przekształcenia OFE, w aktywach denominowanych w walucie innej niż krajowa nie może przekroczyć 30% wartości aktywów tych subfunduszy. Oznacza to zatem, że aktywa emerytalne pozostające w dyspozycji SFIO będą musiały być w co najmniej 70% inwestowane w aktywa denominowane w złotych polskich i co najwyżej w 30% w aktywa denominowane w innych walutach, w tym na rynkach kapitałowych innych państw członkowskich UE.

W przekonaniu Rady Legislacyjnej tego rodzaju przewidziane w projekcie ustawy ograniczenie traktatowej swobody przepływu kapitału jest zgodne z TfUE i z ukształtowanym na jego gruncie orzecznictwem TSUE, gdyż ograniczenie to ma swoje uzasadnienie w imperatywnych wymogach interesu publicznego oraz jest proporcjonalne. W tym kontekście należy przypomnieć, że TSUE oceniał już kiedyś zgodność polskich przepisów przewidujących ograniczenia w inwestowaniu przez OFE na zagranicznych rynkach kapitałowych i chociaż uznał te ograniczenia za naruszające przepisy TfUE o swobodzie przepływu kapitału, to jednak w swoim wyroku zamieścił też kilka cennych wskazówek de lege ferenda odnośnie tego, w jaki sposób i w jakim zakresie państwa członkowskie mogą ustanawiać tego rodzaju ograniczenia w inwestowaniu przez krajowe instytucje emerytalne, aby pozostawać w zgodności z przepisami TfUE o swobodzie przepływu kapitału. Zdaniem TSUE, tego rodzaju ograniczenia mogą być w szczególności usprawiedliwione koniecznością zagwarantowania stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych przez fundusz emerytalny („należy przyznać, że interes polegający na zagwarantowaniu stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych przez fundusz emerytalny, w szczególności poprzez przyjęcie zasad ostrożnościowych, stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego mogący uzasadniać ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału”: wyrok TSUE w sprawie C‑271/09, Komisja przeciwko Polsce, EU:C:2011:855, pkt 57). W szczególności prawdą jest bowiem, że „istotne wahania kursów zagranicznych walut mogą mieć znaczący wpływ na zwrot z inwestycji dokonanych w zagranicznej walucie” (wyrok TSUE w sprawie C‑271/09, Komisja przeciwko Polsce, EU:C:2011:855, pkt 62) i aby wahania te nie odbijały się niekorzystnie na stopie zwrotu z inwestycji dokonywanych przez fundusze emerytalne państwa członkowskie mogą wprowadzać ograniczenia w inwestowaniu przez tego rodzaju podmioty na zagranicznych rynkach kapitałowych, gdzie aktywa są denominowane w walucie innej niż krajowa. Niemniej jednak wspomniane ograniczenia motywowane tymi legitymizowanymi względami muszą być proporcjonalne, w tym nie mogą wykraczać poza to co jest rzeczywiście konieczne dla realizacji wzmiankowanych uprawnionych celów ostrożnościowych i bezpieczeństwa (wyrok TSUE w sprawie C‑271/09, Komisja przeciwko Polsce, EU:C:2011:855, pkt 58 oraz powołane tam dalsze orzecznictwo TSUE). Z dalszych stwierdzeń TSUE wynika przy tym, że tego rodzaju ograniczenia mogą być uznane za proporcjonalne w szczególności wtedy, gdy państwo członkowskie dozwala na inwestowanie co najmniej 30% środków funduszy emerytalnych w aktywa denominowane w obcych walutach. Ów limit 30% TSUE wywiódł pośrednio z przepisów unijnej dyrektywy odnoszącej się do pracowniczych programów emerytalnych (chodziło mianowicie o przepis art. 18 ust. 5 lit. b) ówcześnie obowiązującej dyrektywy 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami, Dz. Urz. UE 2003, L 235/10, ze zm.; obecnie dyrektywa ta jest już uchylona, zaś analogiczny przepis jest przewidziany w art. 19 ust. 6 lit. b) obecnie obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2341 z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami (IORP), Dz. Urz. UE 2016, L 354/37). Wprawdzie wspomniana dyrektywa unijna o pracowniczych programach emerytalnych nie miała zastosowania do OFE działających na podstawie przepisów polskiej ustawy o otwartych funduszach emerytalnych, niemniej jednak TSUE uznał, że „reguła 30% została ustanowiona przez ustawodawcę Unii dla sytuacji podobnych” (wyrok TSUE w sprawie C‑271/09, Komisja przeciwko Polsce, EU:C:2011:855, pkt 63), a więc TSUE w istocie uznał, że inwestycje czynione przez OFE (z jednej strony) oraz przez pracownicze programy emerytalne (z drugiej strony) są sytuacjami podobnymi i mogą mieć do nich przez analogię zastosowanie podobne reguły inwestowania.

Kierując się tą logiką zaakceptowaną przez TSUE należy stwierdzić, że pomimo iż również obecnie reguła 30% ustanowiona w aktualnie obowiązującej dyrektywie 2016/2341 o pracowniczych programach emerytalnych nie ma formalnie zastosowania do SFIO powstałych z przekształcenia OFE na podstawie art. 44 projektu ustawy (gdyż ma ona zastosowanie do pracowniczych programów emerytalnych – czyli w Polsce do funduszy zdefiniowanej daty lokujących środki zgromadzone w pracowniczych planach kapitałowych działających na podstawie ustawy o pracowniczych planach kapitałowych), to jednak owa reguła 30% została ustanowiona przez prawodawcę unijnego dla sytuacji podobnych i można ją uznać za rozwiązanie prawne, które jest proporcjonalne i zgodne z przepisami TfUE o swobodzie przepływu kapitału. Dlatego też przewidujący tego rodzaju regułę 30% przepis art. 26h ust. 2 ustawy o IKE oraz IKZE w brzmieniu przewidzianym w opiniowanym projekcie ustawy jest zgodny z przepisami TFUE o swobodzie przepływu kapitału.

 

VI. Uwagi szczegółowe

 

18. Opiniowany projekt ustawy zmierza w istocie do dalszego osłabienia części kapitałowej obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego, choć całkowicie jej nie likwiduje. Należy zatem rozważyć, czy w związku z likwidacją OFE i przekształceniem ich w SFIO nie powinna nastąpić rezygnacja ze świadczeń emerytalnych o charakterze kapitałowym, a więc finansowanych dotąd z OFE. Znaczenie tych świadczeń osłabło znacząco w wyniku reformy systemu emerytalnego z 2014 r., kiedy to zrezygnowano z tzw. dożywotniej emerytury kapitałowej. Tymczasem opiniowany projekt ustawy utrzymuje obowiązek prowadzenia subkonta w ZUS (art. 40a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), jak i okresowe emerytury kapitałowe, których faktyczne rola będzie malała. Jedyną realną korzyścią dla beneficjentów systemu jest utrzymanie jednorazowej wypłaty gwarantowanej (art. 25b ustawy o emeryturach i rentach z FUS), która jednak prowadzi do obniżenia renty rodzinnej poprzez pomniejszenie podstawy jej wymiaru.       

19. Pewne wątpliwości może budzić bardzo krótki okres czasu na podjęcie decyzji w sprawie przeznaczenia środków z OFE. Zainteresowany będzie mógł złożyć deklarację w tej sprawie do dnia 10 stycznia 2020 r. Można się więc zastanawiać, czy będzie to wystarczająco długi okres czasu na podjęcie decyzji o dalekosiężnych skutkach dla sytuacji prawnej ubezpieczonych, skoro projektowana ustawa ma wejść w życie z dniem 1 listopada 2019 r. Rada Legislacyjna uważa zatem za uzasadnione co najmniej przeprowadzenie szerokiej akcji informacyjnej, mającej na celu uświadomienie członków OFE co do założeń reformy, jak i konsekwencji dokonanego wyboru (lub jego braku).

20. W uzasadnieniu opiniowanego projektu ustawy podkreśla się, że środki przeniesione z OFE do IKE będą miały „w pełni prywatny charakter” i będą „podlegały dziedziczeniu” (str. 3 uzasadnienia). Z pewnością zakładana reforma zmierza do nadania tym środkom bardziej prywatnego charakteru, jednak trudno je zrównywać z oszczędnościami wpłacanymi dobrowolnie do IKE. Środki te będą podlegać pewnym ograniczeniom jeśli chodzi o możliwość dysponowania nimi. Stąd Rada Legislacyjna sugeruje, by w przytoczonym wyżej sformułowaniu pominąć słowa „w pełni”. 

21. Jak wyżej wspomniano projekt ustawy zakłada w istocie nie dwa, lecz trzy sposoby przeznaczenia środków z OFE. W stosunku do większości członków OFE pozostawia się wybór między dwiema opcjami, z opcją domyślną przekazania środków na IKE. Natomiast w sposób szczególny proponuje się potraktować osoby, które osiągną wiek emerytalny do dnia 28 lutego 2021 r. Jednostki rozrachunkowe pozostające na rachunku takich osób zostaną umorzone, a ich równowartość zostanie przekazana na rachunek bankowy wskazany przez ZUS i zaewidencjonowana na subkoncie ubezpieczonego. Wynika z tego, że w stosunku do osób zbliżających się do wieku emerytalnego nie będzie możliwe skorzystanie z opcji przekazania środków z OFE na IKE. W istocie rozwiązanie to oznacza różnicowanie sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji prawnej, gdyż osoby zbliżające się do wieku emerytalnego zostają pozbawione możliwości skorzystania z dobrodziejstwa wyboru opcji domyślnej. Niestety projektodawca nie wskazał argumentów przemawiających za tym zróżnicowaniem, stąd ocena czy jest ono uzasadnione, czy też niedozwolone z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, jest w praktyce utrudniona. Rada Legislacyjna postuluje zatem, by w treści uzasadnienia projektu przytoczyć motywy, jakimi kierowano się przy wprowadzaniu rozwiązania zawartego w art. 40 projektowanej ustawy.

22. Przekazanie zarządzania FRD podmiotowi zależnemu w 100% od Polskiego Funduszu Rozwoju jest decyzją o charakterze politycznym, a jako taka nie podlega ocenie Rady Legislacyjnej. Jednak analiza dotychczasowych uregulowań dotyczących zasad lokowania środków FRD i proponowanych w tym zakresie w opiniowanym projekcie ustawy rozwiązań, sugeruje wzrost profilu ryzyka inwestycyjnego. Jest to z pewnością propozycja korzystna dla rynku kapitałowego, choć może ona budzić wątpliwości ze względu na cele powołania FRD.

23. Wydaje się także, że wpływ na obniżenie bezpieczeństwa środków gromadzonych na IKE, przynajmniej w porównaniu z obecnymi gwarancjami, mieć może likwidacja Funduszu Gwarantowanego (rozdział 19 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych).

24. Wydaje się, że należałoby także zagwarantować, by koszty zarządzania IKE nie były wyższe niż koszty zarządzania OFE wedle dotychczasowych zasad (art. 11a ustawy o indywidualnych kontach emerytalnych oraz indywidualnych kontach zabezpieczenia emerytalnego).  

25. Uwagi techniczno-legislacyjne do opiniowanego projektu ustawy:

a) język prawny, w jakim formułowane są niektóre zawarte w projekcie przepisy, w praktyce może utrudnić zrozumienie – i tak bardzo skomplikowanej - materii. Przede wszystkim uwaga ta dotyczy zmian w ustawie o IKE oraz IKZE. Projektodawca wprowadza w niej nowy rodzaj IKE, na który wpływać będą środki pochodzące z OFE. Jednak nie proponuje nowej nazwy dla tego IKE, lecz określa je jako „IKE, o którym mowa w rozdziale 3a”, co niekiedy prowadzi do niejasnej lub dziwnie brzmiącej treści przepisów (np. art. 26i ust. 1 tej ustawy – „W przypadku gdy oszczędzający na IKE, o którym mowa w niniejszym rozdziale, posiada również inne IKE prowadzone przez ten sam specjalistyczny funduszu (błąd literowy) inwestycyjny otwarty może wystąpić do tej instytucji o przeniesienie środków zgromadzonych na IKE na jego IKE, o którym mowa w niniejszym rozdziale”). Sytuacje komplikuje ponadto zróżnicowanie statusu środków gromadzonych na IKE nowego rodzaju, co również prowadzi do dziwnego formułowania przepisów prawnych (np. art. 37 ust. 1 tej ustawy – „Zwrot środków zgromadzonych na IKE lub IKZE, z wyłączeniem środków, o których mowa w art. 26c, z wyłączeniem środków, o których mowa w art. 26d pkt 2 …”).

b) można rozważyć, czy nie pozostawić zmodyfikowanej definicji „otwartego funduszu emerytalnego” w zmienianych ustawach (lub w przepisach przejściowych), skoro pojęcie to w dalszym ciągu będzie używane w przepisach (np. w art. 24 ust. 8 tej ustawy czy art. 87 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

c) Art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych reguluje opłacanie składek przez oszczędzających na IKE. Przepis ten wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2019 r., gdy tymczasem deklarację w sprawie wyboru sposobu przeznaczenia środków z OFE składa się do dnia 10 stycznia 2020 r., a więc dopiero po tej dacie będzie wiadomo, którzy z ubezpieczonych są „oszczędzającymi na IKE”. Ta sama uwaga dotyczy innych zmian (np. skreślenia art. 47 ust. 9-10b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

d) Nowelizując art. 40 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych projektodawca proponuje usunięcie obowiązku ewidencjonowania informacji dotyczących OFE (pkt 2 i pkt 4). Jest to słuszne ze względu na likwidację OFE, ale nie powinno to być rozumiane jako w ogóle usunięcie tych informacji, gdyż mają one znaczenie historyczne i powinny być nadal przetwarzane na koncie ubezpieczonego. Uwaga ta dotyczy także innych zmian wynikających z projektu (np. art. 40a ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

e) W związku z przekazaniem PFR zarządzania FRD należy zastanowić się nad modyfikacją przepisów o statusie prawnym FRD (np. w zakresie reprezentowania FRD przez ZUS).      

 

VII. Konkluzja

 

26. W konkluzji Rada Legislacyjna uznaje, że rozwiązania zaproponowane w projekcie opiniowanej ustawy realizują główne cele reformy polegającej na przebudowie dotychczasowego systemu funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych. Po zmianach z 2014 r. istotnie zmiany takie były i są potrzebne. Jednocześnie Rada Legislacyjna nie dostrzega zasadniczej sprzeczności zaproponowanych rozwiązań z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz z prawem Unii Europejskiej. Rozwadze projektodawcy poddaje natomiast dokonanie zaproponowanych w niniejszej opinii korekt lub uzupełnień. 

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanego przez prof. dra hab. Jakuba Stelinę, Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 5 lipca 2019 r.