Opinia z 8 września 2016 r. o projekcie ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności

(Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-09-08

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

          RL-0303-24/16                          

Opinia

o projekcie ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności

 

I. Wprowadzenie

            Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 18 lipca 2016 r. zwrócił się do Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii o projekcie ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności.

 

II. Stanowisko Rady

            Jak wynika z treści uzasadnienia dołączonego do projektu, podstawowym celem przygotowywanej ustawy jest stworzenie jednolitego i zintegrowanego systemu kontroli bezpieczeństwa i jakości żywności na wszystkich etapach produkcji. Celowi temu mają służyć zmiany ustrojowe w administracji publicznej polegające przede wszystkim: 1) na powołaniu Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności w miejsce dotychczasowych: Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Inspekcji Weterynaryjnej oraz Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, 2) na przejęciu przez organy nowej inspekcji zadań realizowanych przez organy funkcjonujące w dotychczasowych strukturach, ale także 3) na przejęciu zadań z zakresu urzędowego nadzoru i kontroli nad działalnością na rynku spożywczym, rozlokowanych obecnie pomiędzy różnymi innymi podmiotami administracji publicznej.

            Przedmiotem regulacji projektowanej ustawy – co wynika z przywołanego powyżej celu – jest materia prawno-ustrojowa, dotycząca struktury, organizacji i funkcjonowania Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności. W opiniowanym projekcie przewidziano także przepisy normujące kwestie samej kontroli, prowadzonej przez organy Inspekcji, upoważnionych pracowników Inspekcji lub inne osoby wyznaczone do przeprowadzenia czynności związanych z kontrolą, przy uwzględnieniu zasad i trybu kontroli określonych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.  

Przepisy zmieniające, przejściowe i dostosowujące, z uwagi na szeroki zasięg konsekwencji, wynikających z uregulowań projektowanej ustawy, obejmujący liczne aktualnie obowiązujące regulacje ustawowe, zostały zamieszczone w odrębnym akcie, a mianowicie w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności.

Zarysowany powyżej cel i przedmiot regulacji oraz jej strukturalna koncepcja, w tym wykorzystanie legislacyjnej konstrukcji przepisów wprowadzających, są przez Radę oceniane pozytywnie. Także treść projektu aprobuje, co do zasady, Rada Legislacyjna.    

Generalnie pozytywna ocena przedstawionego do zaopiniowania projektu ustawy nie zwalnia jednak od wskazania kilku dostrzeżonych przez Radę wątpliwości i zastrzeżeń, dotyczących niektórych zaproponowanych przez projektodawcę rozwiązań oraz, co za tym idzie, także, od zgłoszenia wniosku o wzięcie ich pod uwagę na kolejnych etapach rządowego procesu legislacyjnego.

1. W art. 4 ust. 3 mowa jest o decyzji właściwego organu Inspekcji, będącej podstawą do przeprowadzenia badań laboratoryjnych poza laboratoriami Inspekcji. Na tym tle powstaje pytanie, czy powyższe rozstrzygnięcie określone mianem decyzji jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli w zamiarze projektodawcy rozstrzygnięcie to nie powinno być klasyfikowane jako decyzja administracyjna (zdaniem Rady powierzenie przez organ administracji publicznej zadań z zakresu administracji publicznej podmiotowi spoza systemu administracji publicznej, takiego charakteru mieć nie musi), to wówczas należałoby zrezygnować z terminu „decyzja”, który w takim przypadku mógłby wprowadzać w błąd, między innymi, adresata takiego rozstrzygnięcia.     

2. Zgodnie z art. 4 ust. 2, badania laboratoryjne przeprowadzają 1) laboratoria Inspekcji; 2) krajowe laboratoria referencyjne w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej. Z perspektywy tego przepisu nie jest jasne, czy użyty w art. 4 ust. 3 zwrot „inne laboratoria” odnosi się wyłącznie do krajowych laboratoriów referencyjnych w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej, czy do tych laboratoriów oraz jeszcze innych (niewymienionych w art. 4 ust. 2), czy może wyłącznie do laboratoriów niebędących ani laboratoriami Inspekcji ani krajowymi laboratoriami referencyjnymi w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej. Z tą ostatnią ewentualnością koresponduje art. 4 ust. 5, przewidujący nadzór krajowych laboratoriów referencyjnych nad jakością badań wykonywanych w laboratoriach Inspekcji oraz w laboratoriach, o których mowa w art. 4 ust. 3 i 4. Niestety za sprawą art. 4 ust. 4, przewidującego przeprowadzenie badań przez inne laboratoria aniżeli laboratoria Inspekcji, dookreślającego (w przeciwieństwie do sformułowania użytego w art. 4 ust. 3), że chodzi o inne laboratoria „niż wymienione w ust. 2 pkt 1”, zgłaszana powyżej niejasność jedynie się pogłębia.

3.W myśl art. 7 ust. 3 zastępcy Głównego Inspektora powinni spełniać, oprócz warunków określonych w ust. 2 tego artykułu, „również inne wymagania, jeżeli z przepisów Unii Europejskiej lub przepisów krajowych, lub umów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest stroną wynika obowiązek posiadania określonych kwalifikacji lub uprawnień w dziedzinach przez nich nadzorowanych”. Zdaniem Rady wykorzystanie zabiegu polegającego na odesłaniu do innych niedookreślonych przepisów, które mogą przewidywać dodatkowe wymagania stawiane osobom powoływanym na stanowisko zastępcy Głównego Inspektora nie jest właściwym rozwiązaniem. Katalog wymogów, jakie powinna spełniać osoba powoływana na to stanowisko powinien w sposób jasny i niebudzący wątpliwości zawierać wszelkie warunki obsady tego stanowiska. Ewentualnie można by zaakceptować formułę odwołania się do wymogów zawartych w przepisach odrębnych, ale z wyraźnym wskazaniem konkretnych aktów normatywnych, zwłaszcza, że zarówno organ wnioskujący, którym jest Główny Inspektor, jak i organ powołujący, którym jest minister właściwy do spraw rolnictwa, odpowiednio przed złożeniem wniosku, a następnie rozstrzygnięciem sprawy powołania, są zobligowani do sprawdzenia, czy osoba powoływana spełnia zamkniętą listę wymogów, które zostały określone w konkretnych przepisach Unii Europejskiej lub przepisach krajowych oraz umowach międzynarodowych. Zatem nic nie powinno stać na przeszkodzie przedstawieniu wszystkich wymogów w przepisach projektowanej ustawy.

4. Wyższe wymogi stawiane zastępcy Głównego Inspektora aniżeli samemu Głównemu Inspektorowi, co pośrednio wynika z powołanego art. 7 ust. 3, wywołują jeszcze inne wątpliwości. Otóż, jak należy domniemywać, owe „inne wymagania”, o których mowa w tym przepisie, odsyłającym do odrębnych regulacji, wiążą się z zadaniami, które ma wykonywać osoba powołana na stanowisko zastępcy Głównego Inspektora. Trzeba zatem w tym miejscu podkreślić, że zadania, do których wykonania konieczne są „inne wymagania” są zadaniami Głównego Inspektora, ponieważ – jak wynika z treści art. 5 – to Główny Inspektor Bezpieczeństwa Żywności posiada status organu Inspekcji, zaś zastępca Głównego Inspektora statusu takiego nie posiada. To zaś oznacza, że adresatem zadań z zakresu administracji publicznej nakładanych na organy Inspekcji oraz podmiotem wyposażanym w kompetencje do realizacji tych zadań będzie Główny Inspektor, a nie jego zastępca. Zastępca zaś, co wynika z charakteru takiego stanowiska, będzie jedynie wykonywał zadania w imieniu organu – to jest Głównego Inspektora i to w zakresie, w jakim Główny Inspektor powierzy je swojemu zastępcy. Z tego też względu w pierwszym rzędzie osoba piastująca stanowisko Głównego Inspektora powinna wypełniać wszelkie wymogi, które według prawodawcy dają rękojmię właściwego – zgodnego z oczekiwaniami prawodawcy – wykonania powierzonych mu zadań, zaś zastępca powinien spełniać prawem przewidziane wymogi w zakresie przekazanych przez organ – Głównego Inspektora zadań. Zatem sformułowanie w art. 7 ust. 3 wyższych wymogów wobec zastępcy Głównego Inspektora niż względem samego Głównego Inspektora budzą uzasadnione zastrzeżenia Rady. Uwagę tę należy odnieść w takim samym stopniu do zastępców wojewódzkiego inspektora, ponieważ projektodawca także w tym przypadku zastosował analogiczny zabieg. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 6, do zastępców wojewódzkiego inspektora stosuje się odpowiednio art. 7 ust. 3.

5. Stosownie do art. 25 ust. 4, zmiana sposobu zabezpieczeń dowodów albo ich zdjęcie wymaga pisemnej zgody organu Inspekcji, upoważnionego pracownika Inspekcji albo osoby upoważnionej do przeprowadzenia czynności związanych z kontrolą, które dokonały zabezpieczenia dowodów. Odmowa udzielenia takiej zgody, zgodnie z art. 25 ust. 5 następuje w drodze decyzji organu Inspekcji. Na podstawie powołanych powyżej przepisów można by sądzić, że skoro projektodawca określił expressis verbis prawny charakter odmowy jako decyzji, to brak takiego określenia w ust. 4, w którym mowa jedynie o „pisemnej zgodzie” daje podstawy do uznania, że owa „pisemna zgoda” nie jest decyzją, ale innym aktem lub czynnością. Uwzględniając proceduralny kontekst zgody, o której mowa w art. 25 ust. 4, można by domniemywać, że przybiera ona prawną formę postanowienia. W celu uniknięcia sygnalizowanych wątpliwości Rada Legislacyjna poddaje pod rozwagę uzupełnienie art. 25 ust. 4 o określenie charakteru prawnego „pisemnej zgody”.

6. W art. 26 ust. 8 projektodawca użył, wykorzystywanego również w innych ustawach normujących postępowania kontrolne, zwrotu „umotywowane zastrzeżenia”, które może zgłosić podmiot kontrolowany odnosząc je do ustaleń zawartych w protokole z przebiegu kontroli. Pomijając już kwestie oceny „umotywowania” powyższych zastrzeżeń, należy zauważyć, że tak jak w innych podobnych unormowaniach, tak i w analizowanym przypadku brakuje określenia prawnych skutków wniesienia zastrzeżeń nieumotywowanych. Przepis art. 26 w ust. 9-12 odnosi się bowiem, jak należy sądzić, do konsekwencji zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, które są merytorycznie oceniane. W tym stanie należałoby zastanawiać się nad wykorzystaniem przewidzianej w postępowaniu administracyjnym prawnej konstrukcji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.). 

7. Przepis art. 27 projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności może zostać odczytany jako ustanowienie podstawy prawnej przeprowadzania kontroli przez przedstawicieli służb kontrolnych Unii Europejskiej oraz innych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 1), a także jako określenie jednego z elementów sposobu przeprowadzania wyżej wymienionej kontroli (zgodnie z ust. 2 kontrole te przeprowadza się w obecności właściwego organu Inspekcji). Jednocześnie jednak podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli przez organy UE, w szczególności Biuro Żywności i Weterynarii (Food & Veterinary Office, FVO) jest art. 46 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. L 191 z 28.5.2004, str. 1). W efekcie, przepis art. 27 opiniowanego projektu ustawy może zostać uznany za naruszający pozycję ustrojową rozporządzenia UE, ukształtowaną w Traktacie o funkcjonowaniu UE (jako aktu normatywnego bezpośrednio stosowanego we wszystkich Państwach Członkowskich, wyłączającego, co do zasady – w zakresie materii regulowanej – jakąkolwiek aktywność ustawodawcy Państwa Członkowskiego, łącznie z zakazem precyzowania czy nawet powtarzania przepisów rozporządzenia UE) oraz w orzecznictwie ETS/TSUE.

 

III. Konkluzja      

1. Przedstawiony Radzie Legislacyjnej do zaopiniowania projekt ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności należy ocenić pozytywnie. Stworzenie instytucjonalnie zintegrowanego systemu kontroli bezpieczeństwa i jakości żywności obejmującego cały proces jej produkcji jest uzasadniony od strony merytorycznej, a nadto idzie w kierunku realizacji formułowanego w doktrynie postulatu efektywności kontroli wykonywanej przez organy administracji publicznej.

2. Ogólna pozytywna ocena opiniowanego projektu dotyczy również sposobu regulacji, w tym wykorzystania wielu rozwiązań zastosowanych w obowiązujących ustawach, których przedmiotem jest organizacja i funkcjonowanie podmiotów wykonujących zadania z zakresu kontroli przestrzegania prawa oraz regulacja procedur kontrolnych. Z aprobatą należy odnieść się także do opiniowanego projektu z perspektywy zasad techniki prawodawczej.

3. Wątpliwości i zastrzeżenia przedstawione w punktach 1-7 części II opinii odnoszą się do kwestii szczegółowych, a ich rozważanie i uwzględnienie – zdaniem Rady Legislacyjnej – przyczyniłoby się do udoskonalenia opiniowanego projektu.

 

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG i dra hab. Marka Dobrowolskiego przyjęła w trybie obiegowym w dniu 8 września 2016 r.