Opinia z 8 września 2016 r. o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności

(Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi)

Rada Legislacyjna                                                                                               2016-09-08

 przy

Prezesie Rady Ministrów

 

       RL-0303-25/16                 

Opinia

o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności

 

I. Uwagi ogólne

            Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 18 lipca 2016 r. zwrócił się do Rady Legislacyjnej z wnioskiem o wyrażenie opinii o projekcie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, zwanym dalej „projektem Przepisy wprowadzające”.

            Uprzedzając szczegółowe uwagi Rada Legislacyjna popiera rozwiązanie przyjęte przez projektodawcę, polegające na uregulowaniu przepisów zmieniających, przejściowych, dostosowujących i uchylających w oddzielnej ustawie od ustawy głównej, to jest ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności. Przedmiot, zakres i ranga projektowanych przepisów w pełni uzasadniają uregulowanie opiniowanej materii w odrębnym akcie normatywnym i wypełniają hipotezę normy wyrażonej w § 47 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej. Również struktura projektu Przepisów wprowadzających odpowiada wymogom określonym w § 48 Zasad Techniki Prawodawczej.

 

II. Uwagi szczegółowe

Zgodnie z kolejnością określoną w § 48 Zasad Techniki Prawodawczej art. 1 projektu Przepisy wprowadzające określa datę wejścia w życie ustawy głównej, jaką w tym przypadku jest dzień 1 stycznia 2018 r. Następnie w art. 2-35 zostały zamieszczone przepisy zmieniające, które – jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu do opiniowanego projektu – mają na celu wskazanie właściwości organów Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności w odniesieniu do zadań realizowanych przez dotychczas istniejące inspekcje podlegające konsolidacji. Ustalając właściwość organów przyjęto zasadę, że w większości przypadków podstawowym organem będzie powiatowy inspektor bezpieczeństwa żywności.

            Po zapoznaniu się z treścią przepisów zmieniających przewidzianych w projekcie Przepisów wprowadzających, Rada Legislacyjna pragnie zwrócić uwagę na następujące kwestie:

1. Należy zaznaczyć, ze zmiany przepisów dotychczasowych ustaw dokonywane w związku z przejęciem zadań i kompetencji przez organy Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności od organów znoszonych inspekcji nie obejmują wszystkich wymagających takiej zmiany przypadków, co jak się wydaje jest konsekwencją nie dość wnikliwej analizy tekstu zmienianej ustawy. Wyrazem tych technicznych niedociągnięć jest przykładowo art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zmienianej art. 3 projektu Przepisów wprowadzających, który nie został wymieniony wśród przepisów, w których wyrazy „powiatowy lekarz weterynarii” zastępuje się wyrazami „powiatowy inspektor bezpieczeństwa żywności”.

Powyższy przykład, jak i przypadki wskazane w dalszej części opinii, wskazują na konieczność zachowania szczególnej staranności i precyzyjnej tekstowej analizy nowelizowanych aktów.

2. W związku z planowanym zniesieniem Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych i przejęciu zadań jej organów przez organy Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, która ma podlegać (zgodnie z art. 4 pkt 2 projektu Przepisów wprowadzających zmieniającym art. 22 ust. 3 ustawy o działach administracji rządowej) ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, rodzi się pytanie o zasadność pozostawienia w dotychczasowym brzmieniu przepisu art. 23b ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej, zgodnie z którym: „Dział rynki rolne obejmuje sprawy przetwórstwa i przechowalnictwa rolno-spożywczego, jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (podkr. RL) oraz mechanizmów regulacji rynków rolnych”.  

3. Projektodawca, nowelizując w art. 5 ustawę o Inspekcji Handlowej, powinien – zdaniem Rady Legislacyjnej – rozważyć zmianę art. 18 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, w którym znajduje się odwołanie do art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, który z kolei jest zmieniany w art. 6 pkt 10 projektu Przepisów wprowadzających. Konsekwencje tej ostatniej zmiany odnoszą się także co najmniej do ust. 3-6 art. 18 ustawy o Inspekcji Handlowej. Należałby również dokonać oceny zasadności zmiany art. 26a pkt 4 powyższej ustawy. 

4. Przedstawione w art. 6 projektu Przepisów wprowadzających regulacje zmieniające ustawę o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych mogą prowadzić do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającej z niej zasady określoności przepisów prawa i zasady przyzwoitej legislacji. Zasady te, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, przewidują nakaz formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Oznacza to, że przepis powinien być zrozumiały dla jego adresata, który ma prawo oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy tworzenia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do zakresu regulowanych nimi treści (wyrok TK z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt Kp 8/09). Mając na uwadze powyższe, w celu dookreślenia projektowanych regulacji i wyeliminowania ewentualnej niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, należałoby:

1) uzupełnić projektowaną regulację o uchylenie art. 17a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, który wskazuje, że inspekcja sprawuje nadzór w zakresie jakości handlowej określonej przepisami Unii Europejskiej odnoszącymi się do: mięsa drobiowego, jaj, tusz wieprzowych, tusz wołowych, tusz innych zwierząt i mięsa pochodzącego z bydła w wieku poniżej 12. miesiąca życia. Należy bowiem zauważyć, że regulacja ta jest już zawarta w art. 6 pkt 10 projektu Przepisów wprowadzających, nadającym nowe brzmienie art. 17 w części dotyczącej ust. 1 pkt 3;

2) dookreślić art. 22 ust. 7 nowelizowanej ustawy (art. 6 pkt 14 projektu Przepisów wprowadzających), który wskazuje, że do ustalania warunków i wysokości wynagrodzenia za wykonywanie czynności powiatowego inspektora, zleconych osobom posiadającym uprawnienia rzeczoznawcy w danej specjalizacji i niebędącym pracownikami Inspekcji, stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie stawek opłat za dojazd do miejsca oceny, czynności związane z dokonaniem oceny, badania laboratoryjne i wydawanie świadectw jakości handlowej oraz sposobu i terminu wnoszenia tych opłat. Wątpliwości w tym względzie budzi to, na czym miałoby polegać odpowiednie stosowanie tych przepisów zwłaszcza, że środki na ten cel pochodzić będą z budżetu państwa.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Rady Legislacyjnej, należałoby dokonać szczegółowej analizy nowelizowanej ustawy w celu zapewnienia poprawnej redakcji projektowanych regulacji i wyeliminowania wewnętrznej niespójności projektowanych przepisów.

Analizując zakres proponowanych zmian nie sposób nie zwrócić uwagi na regulacje art. 6 pkt 22 projektu Przepisów wprowadzających, przewidujące zmiany w art. 40a nowelizowanej ustawy. Projektowany przepis, określając znamiona czynu zabronionego, odsyła do odrębnych przepisów (rangi ustawowej albo aktów wykonawczych?). Regulacja taka już sama w sobie narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt K 17/13 wskazał, że dopuszczalność i zakres stosowania norm prawa karnego o charakterze blankietowym wymaga, aby ustawodawca wskazał znamiona czynu zabronionego w taki sposób, aby zarówno adresat normy prawnokarnej, jak i organy stosujące prawo nie miały wątpliwości, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona. Jednostka nie może pozostawać w nieświadomości lub niepewności co do tego, czy określone zachowanie stanowi czyn zabroniony pod groźbą sankcji. W przeciwnym wypadku, w drastycznych sytuacjach, mogłoby to prowadzić nawet do samowoli państwa i stanowić niebezpieczne narzędzie nacisku aparatu państwowego na obywateli, co sprzeciwia się zasadzie demokratycznego państwa prawa.

Trybunał Konstytucyjny, oceniając konstytucyjność szczególnego rodzaju przepisów blankietowych, tzw. „blankietu zupełnego” o charakterze dynamicznym (odsyłanie do aktów podustawowych), określił trzy warunki, od których spełnienia możliwe jest zgodne z obowiązującą Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przyjęcie tej techniki. Stosowanie blankietu zupełnego możliwe jest po pierwsze, tylko w wypadku zagrożeń karami „o stosunkowo niewielkim stopniu dolegliwości” – Trybunał Konstytucyjny wykluczył tym samym możliwość posługiwania się blankietem zupełnym w wypadku przestępstw. Po drugie, może nastąpić odesłanie do przepisów ustanowionych przez organy posiadające demokratyczną legitymację opartą na powszechnych i bezpośrednich wyborach. Po trzecie, „ustawa powinna w sposób jednoznaczny wyrazić swoją wolę penalizacji zachowań zakazanych przez przepisy podustawowe, wydane na jej podstawie” (zob. wyrok TK z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt P 65/07).

Należy zatem zwrócić uwagę na konieczność dostosowania w powyższym zakresie przepisów dotyczących kar do wymogów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

5. Tak jak w sytuacji wskazanej w pkt 1 „Uwag szczegółowych” niniejszej opinii, również przy nowelizacji ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej (art. 10 pkt 1 projektu Przepisów wprowadzających) pominięto przepis, w tym przypadku art. 42a ust. 2 ustawy zmienianej, w którym wyrazy „Główny Lekarz Weterynarii” należy zastąpić wyrazami „Główny Inspektor Bezpieczeństwa Żywności”. Z kolei proponowana w art. 10 pkt 7 projektu Przepisów wprowadzających zmiana wyrazów „Inspekcja Weterynaryjna” na wyrazy „Państwowa Inspekcja Bezpieczeństwa Żywności” w przepisie art. 48 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej jest niedopuszczalna, albowiem wyrazy te są elementem tytułu ustawy.

6. Również w ustawie o kontroli weterynaryjnej w handlu, zmienianej art. 11 projektu Przepisów wprowadzających przy zastępowaniu wyrazów „powiatowy lekarz weterynarii” wyrazami „powiatowy inspektor bezpieczeństwa żywności” nie dokonano stosownej nowelizacji w art. 16 ust. 6, w art. 33 ust. 3.

7. W art. 12 Projektu ustawy nowelizującej ustawę o ochronie roślin zmieniono tytuł rozdziału piątego. Zgodnie z jego nowym brzmieniem rozdział ten ma regulować zagadnienia dotyczące zasad przeprowadzania kontroli. Należy jednak zauważyć, że spośród przepisów tego rozdziału jedynie art. 92 – 102 dotyczą stricte kontroli. Pozostałe przepisy nie mieszczą się w zakresie regulacji rozdziału piątego. Zdaniem Rady Legislacyjnej wskazane byłoby dokonanie analizy systematyki nowelizowanej ustawy i zakresu wprowadzanych zmian w celu wyeliminowania ewentualnego naruszenia zasady przyzwoitej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

8. Na podstawie art. 14 pkt 6 projektu Przepisów wprowadzających zostały uchylone przepisy art. 7 i art. 7a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, które przewidywały, że organem opiniodawczo-doradczym Głównego Lekarza Weterynarii jest Rada Sanitarno-Epizootyczna, której kadencja trwa 4 lata, oraz Rada do spraw Laboratoriów, której kadencja trwa również 4 lata. W związku z powyższym projekt Przepisów wprowadzających należy uzupełnić o regulacje znoszące te Rady, ewentualnie o przepisy regulujące ich przekształcenie, w przypadku gdyby Rady te miały funkcjonować przy Głównym Inspektorze Bezpieczeństwa Żywności.

   9. Art. 5 ust. 4 o Inspekcji Weterynaryjnej, uchylany przez art. 14 pkt 6 projektu Przepisów wprowadzających, przewidywał, że lekarze weterynarii i inne osoby zatrudnione w Inspekcji Weterynaryjnej oraz lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności są urzędowymi lekarzami weterynarii. Odpowiadająca temu przepisowi regulacja znalazła się w art. 14 ust. 3 projektowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności. Niezależnie od tego w nowelizowanej ustawie, jak i w jej nowoprojektowanym brzmieniu, pozostały przepisy odnoszące się do urzędowych lekarzy weterynarii w rozumieniu uchylonego art. 5 ust. 4 nowelizowanej ustawy. Przykładowo należy tu wskazać na projektowany art. 13 ust. 1 pkt 3, czy też na art. 26 ust. 1 nowelizowanej ustawy. W opinii Rady Legislacyjnej zakres nowelizacji należy rozszerzyć o art. 26 ust. 1 oraz dokonać analizy nowelizowanej ustawy celem oceny, czy zachodzi konieczność dokonania nowelizacji innych jej jednostek redakcyjnych, bowiem przepis art. 26 ust. 1 nowelizowanej ustawy określa urzędowego lekarza weterynarii oraz organ Inspekcji Weterynaryjnej mianem „wystawiających świadectwo”. W pozostałym zakresie przepisy art. 14 projektu Przepisów mówiące o urzędowym lekarzu weterynarii należy przeredagować odsyłając do art. 14 ust. 3 projektowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności.   

10. Ponadto należy zaznaczyć, że uregulowania art. 14 projektu Przepisów wprowadzających są niekompletne, posługują się pojęciami niedookreślonymi i nieostrymi, oraz nie są skorelowane z wprowadzanymi zmianami, np.:

1) art. 14 pkt 5 projektu Przepisów wprowadzających posługuje się pojęciem „organów Inspekcji Weterynaryjnej”;

2) art. 14 pkt 8 projektu Przepisów wprowadzających, przewidujący zmiany w art. 13 nowelizowanej ustawy nie dokonuje zmiany ust. 1b art. 13 nowelizowanej ustawy, który to przepis odsyła do ust. 1 pkt 10a, którego w projektowanym brzmieniu ust. 1 art. 13 nie ma;

3) art. 14 pkt 12, 14 i 15 projektu Przepisów wprowadzających zawierają zbiorcze wyliczenie przepisów, w których powiatowego lekarza weterynarii i wojewódzkiego lekarza weterynarii zastępuje się odpowiednio powiatowym inspektorem bezpieczeństwa żywności i wojewódzkim inspektorem bezpieczeństwa żywności, natomiast pkt 15 uchyla niektóre jednostki redakcyjne art. 19 nowelizowanej ustawy nie obejmując jednak swoim zakresem ust. 6, który w swojej treści powołuje się na powiatowego albo wojewódzkiego lekarza weterynarii; przepis art. 19 ust. 6 nowelizowanej ustawy nie jest również zawarty w treści art. 14 pkt 12 i 14 projektu ustawy. W związku z tym, zdaniem Rady Legislacyjnej, przepisy nowelizowanej ustawy wymagają gruntownej analizy celem skorelowania ich z zakresem wprowadzanych zmian;

4) art. 14 pkt 20 projektu Przepisów wprowadzających dokonuje zmiany w art. 26 ust. 5 pkt 2 nowelizowanej ustawy, jednakże przywołany w projektowanym brzmieniu tej jednostki redakcyjnej przepis art. 13 ust. 1 pkt 6, dotyczący kontroli jest nieprawidłowy, bowiem nowoprojektowane brzmienie art. 13 ust. 1 pkt 6 dotyczy listy osób, natomiast wskazany w odesłaniu art. 14 został uchylony w art. 14 pkt 10 projektu ustawy. Mając na uwadze powyższe pkt 14 projektu ustawy oraz nowelizowana ustawa wymagają szczegółowej analizy i wzajemnej korelacji.

W opinii Rady Legislacyjnej art. 14 projektu ustawy i zawarte w nim regulacje mogą prowadzić do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającej z niej zasady określoności przepisów prawa i zasady przyzwoitej legislacji.

11. Wątpliwości wywołuje również przewidziana w art. 14 w pkt 11 lit. b) projektu Przepisów wprowadzających zmiana art. 16 nowelizowanej ustawy, zgodnie z którą powiatowy inspektor bezpieczeństwa żywności, w przypadku gdy z przyczyn finansowych, kadrowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonywać ustawowych zadań Inspekcji, będzie mógł wyznaczać na czas określony lekarzy weterynarii niebędących pracownikami kierowanego przez niego powiatowego inspektoratu bezpieczeństwa żywności do wykonywania określonych czynności. Wyznaczenie takie będzie dopuszczalne po przeprowadzeniu pisemnej analizy potrzeb kierowanego inspektoratu i po podaniu do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie, ogłoszenia zawierającego określenie liczby osób, terminu i rodzaju czynności, które będą objęte wyznaczeniem, oraz terminu składania wniosków przez osoby ubiegające się o takie wyznaczenie. Należy zauważyć, że przedstawiona propozycja nowych regulacji zawarta w dodawanym ust. 1b przewiduje, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o wyznaczenie, będąca lekarzem weterynarii, nie dołączy do złożonego wniosku dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, powiatowy inspektor bezpieczeństwa żywności przeprowadza badanie kwalifikacji, o którym mowa w projektowanym ust. 5b. Projektowany przepis przewiduje natomiast, że powiatowy inspektor bezpieczeństwa żywności przeprowadza, nie rzadziej niż raz na 5 lat, badanie kwalifikacji osób, które posiadają dokument poświadczający uzyskanie tytułu specjalisty, o którym mowa w ust. 1a pkt 2.

Należy zauważyć, że przedstawione rozwiązania nie zawierają regulacji dotyczących zakresu oraz sposobu przeprowadzania takiego badania. Wątpliwość budzi również dopuszczalność przeprowadzenia przez powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności badania kwalifikacji lekarza weterynarii, bowiem zagadnienia związane z wykonywaniem zawodu lekarza weterynarii i nadawania uprawnień do wykonywania tego zawodu, uregulowane są w ustawie z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii izbach lekarsko-weterynaryjnych.

12. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zawarta w art. 14 w pkt 11 lit. e) projektu Przepisów wprowadzających zmiana art. 16 ust. 6 pkt 1 nowelizowanej ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe nie spełnia standardów konstytucyjnych stawianych upoważnieniom ustawowym. Projektowany przepis przewiduje, że minister właściwy do spraw rolnictwa określi w drodze rozporządzenia wzór wniosku jaki powinien złożyć lekarz weterynarii ubiegając się o wyznaczenie do wykonywania niektórych czynności za powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności, rodzaj kwalifikacji, sposób badania posiadania kwalifikacji oraz dokumentowania potwierdzenia kwalifikacji osób wyznaczonych do wykonywania czynności, a także wysokość opłaty za badanie kwalifikacji przeprowadzane przez powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności. Należy zauważyć, że wysokość opłaty za badanie kwalifikacji przeprowadzane przez powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności stanowi materię ustawową i nie może zostać uregulowane w akcie wykonawczym do ustawy. Rozporządzenie może co najwyżej regulować sposób ustalania takiej opłaty przy założeniu, że w ustawie zostanie określona jej górna granica. Niezależnie od powyższego należy również zauważyć, że ustawa nowelizująca nie przewiduje pobierania opłaty za przeprowadzane przez powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności badanie kwalifikacji, co powoduje, że projektowane rozporządzenie ma charakter blankietowy.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. Niedopuszczalne jest zatem konstruowanie blankietowych upoważnień ustawowych, które upoważniają w istocie nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale do unormowania w nim zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wytycznych (wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt K 28/08). Ponadto Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie może przekazywać do uregulowania spraw należących do materii ustawowej, bowiem rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie (wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99).

Niezależnie od powyższego należy również zauważyć, że po zmianie art. 16 ust. 6 pkt 1 nowelizowanej ustawy zawarte w tym ustępie upoważnienie ustawowe nie będzie zawierało wytycznych odpowiednich do zakresu dokonywanej zmiany, co w konsekwencji będzie prowadzić do niezgodności całego art. 16 ust. 6 nowelizowanej ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Rady Legislacyjnej w celu wyeliminowania niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy, należałoby uzupełnić projektowaną ustawę o przepisy wskazujące, że za przeprowadzone przez powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności badanie kwalifikacji pobierana jest opłata i określające jej maksymalną wysokość. Ponadto nowelizowane upoważnienie ustawowe należy uzupełnić o odpowiednie wytyczne.

13. W art. 15 Przepisów wprowadzających, zmieniających ustawę o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w pkt. 14 przewidziano możliwość wwozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej żywych czynników zakaźnych, ich materiału genetycznego, antygenów lub szczepionek wytwarzanych z takich antygenów na potrzeby laboratorium referencyjnego właściwego dla danego kierunku badań laboratoryjnych, albo podmiotu, który uzyskał zatwierdzenie pomieszczenia, obiektu lub laboratorium na podstawie art. 43a ust. 6 pkt 1 nowelizowanej ustawy, albo innego podmiotu prowadzącego prace naukowo-badawcze, o ile podmioty te uzyskały pozwolenie Głównego Inspektora Bezpieczeństwa Żywności. W projektowanym przepisie posłużono się nieostrym pojęciem „na potrzeby”. Wydaje się, że pojęcie to powinno zostać dookreślone poprzez enumeratywne wskazanie celów, dla których żywy czynnik zakaźny będzie mógł zostać wwieziony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy również zauważyć, że projektowane brzmienie przepisu nie zawiera żadnych kryteriów, którymi powinien się kierować organ wydając takie pozwolenie. Brak jest również przesłanek odmowy wydania takiego pozwolenia. Należałoby również rozważyć uzupełnienie projektowanych przepisów o regulacje umożliwiające przeprowadzenie kontroli przez organy Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, której celem byłaby weryfikacja realizacji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie, warunków w nim określonych i przewidzenie konsekwencji braku ich spełnienia.

14. Proponowana zmiana art. 42 ust. 3 ustawy o paszach, zawarta w art. 21 pkt 8 projektu Przepisów wprowadzających, według której zdanie pierwsze tego przepisu otrzymuje brzmienie: „Czynności kontrolne w zakresie urzędowej kontroli pasz i pasz leczniczych przeprowadza się zgodnie z przepisami o…” jest zdaniem niedokończonym. Projektodawcy prawdopodobnie chodziło o zmianę wyrazów „Inspekcji Weterynaryjnej” na „Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności”, niemniej jednak w przedstawionym do zaopiniowania projekcie zamieszczono zmianę w wyżej cytowanym brzmieniu.

15. Nowelizowana w art. 22 projektu Przepisów wprowadzających ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia przewiduje podział kompetencji między organy Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dokonany podział jest nie do końca jednoznaczny. Należy bowiem wskazać, że brak konsekwencji projektodawcy powoduje, że mamy do czynienia z dualizmem kompetencji. Przykładowo wskazać można na art. 22 pkt 1 projektu Przepisów wprowadzających, nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 1 nowelizowanej ustawy, który przyznaje kompetencję powiatowemu inspektorowi bezpieczeństwa żywności do zakazania wprowadzania do obrotu lub nakazania wycofania z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w nowelizowanej ustawie. Analogiczne uprawnienie przysługuje państwowemu inspektorowi sanitarnemu na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazany przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej został powtórzony w art. 22 pkt 20 projektu Przepisów wprowadzających, jako nowododawany art. 76b nowelizowanej ustawy. Nie został on jednocześnie uchylony w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

16. Należy również zauważyć, że nowododawane art. 76a – art. 76e nowelizowanej ustawy (art. 22 pkt 20 projektu Przepisów wprowadzających) posługują się pojęciem „powiatowy inspektor”. Biorąc pod uwagę fakt, że w nowelizowanej ustawie zostaje dokonany podział kompetencji i zadań między dwie inspekcie, z przepisu tego nie da się wywieść czy odnosi się on do powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności czy do powiatowego inspektora sanitarnego (ten został wskazany jedynie w art. 76b ust. 2 nowelizowanej ustawy).

W opinii Rady Legislacyjnej proponowane przepisy budzą wątpliwości co do spójności projektowanych rozwiązań i w związku z tym powinny zostać szczegółowo przeanalizowane. Należy również zaznaczyć, że dualizm kompetencji prowadzić może do naruszenia wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu, zgodnie z którą ograny władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

17. W art. 22 pkt 20 projektu Przepisów wprowadzających, w części dotyczącej nowododawanego art. 76g nowelizowanej ustawy, Państwowa Inspekcja Bezpieczeństwa Żywności uzyskała uprawnienie do nieodpłatnego korzystania z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na koncie płatnika składek, o którym mowa w art. 45 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ratio legis projektowanego rozwiązania budzi wątpliwości, jednakże wobec braku jakiejkolwiek informacji w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazującej jakież to zadania Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności wymagają takiego dostępu nie jest możliwe analiza zasadności tego przepisu.

18. Dokonany zakres nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymaga przeanalizowania go obecnie obowiązującym brzmieniem tej ustawy, bowiem w związku z projektowanymi zmianami nie zostały znowelizowane wszystkie jednostki redakcyjne. Przykładowo należy wskazać na art. 88 ust. 3 nowelizowanej ustawy, który odsyła do uchylanego ust. 2 art. 88. Brak korelacji między ustawą nowelizowaną a nowelizującą narusza zasadę przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

19. Przedmiotem nowelizacji w art. 23 projektu Przepisów wprowadzających jest ustawa o zarządzaniu kryzysowym. Proponowana zmiana w proponowanym kształcie sprowadza się jedynie do zastąpienia wyrazów „Główny Inspektor Sanitarny” wyrazami „Główny Inspektor Bezpieczeństwa Żywności”. Zdaniem Rady Legislacyjnej nowelizowana ustawa powinna raz jeszcze zostać poddana starannej weryfikacji z perspektywy wprowadzanych nowych rozwiązań przewidzianych w projekcie ustawy głównej oraz w projekcie Przepisów wprowadzających. Powodem powtórnej weryfikacji powyższej ustawy jest chociażby pozostawienie w art. 8 ust. 3 pkt 4 Głównego Inspektora Weterynarii, a więc organu, który jest znoszony art. 36 pkt 1 lit. a) Przepisów wprowadzających. W przedstawionym przypadku istnieje również przypuszczenie, że być może intencją projektodawcy było wprowadzenie do katalogu przewidzianego w art. 8 ustawy o zarządzaniu kryzysowym Głównego Inspektora Bezpieczeństwa Żywności w miejsce Głównego Inspektora Weterynarii a nie Głównego Inspektora Sanitarnego.

20. Art. 26 projektu Przepisów wprowadzających zawiera zmiany wprowadzane do ustawy o służbie cywilnej. Zmiany te mają przede wszystkim charakter dostosowawczy –  wynikają z faktu powołania nowej inspekcji w miejsce dotychczas istniejących, które w zamierzeniach projektodawcy zostaną zniesione. Wśród proponowanych zmian pewne wątpliwości wywołuje zmiana dotycząca przepisu art. 52 nowelizowanej ustawy. Obecnie na mocy art. 52 pkt. 3 wojewódzcy lekarze weterynarii i ich zastępcy są zaliczani do wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Po wprowadzeniu do obowiązującego porządku prawnego zmiany przewidzianej w art. 26 pkt 3 projektu Przepisów wprowadzających, wyższymi stanowiskami w służbie cywilnej będą powiatowi i graniczni inspektorzy żywności oraz ich zastępcy (art. 52 ust. 3 i 3a). Status tych inspektorów został potwierdzony w projekcie ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności (art. 12 ust. 2 i 5; art. 13 ust. 2 i 5). Proponowana zmiana nie polega więc wyłącznie na dostosowaniu ustawy o służbie cywilnej do projektowanej nowej inspekcji, ale na podniesieniu na wyższy poziom w strukturze służby cywilnej szczebla powiatowego tej inspekcji (w stosunku do inspekcji weterynarii). Niezależnie od oceny przedstawionego rozwiązania Rada Legislacyjna pragnie zauważyć, że w omawianej kwestii niedookreślony został status wojewódzkiego inspektora bezpieczeństwa żywności.

21. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym objęte nowelizacją w art. 28 projektu Przepisów wprowadzających wymagają ponownego przeanalizowania pod kątem kompleksowości dokonywanych zmian w celu wyeliminowania ewentualnej niezgodności z zasadą przyzwoitej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tytułem przykładu wskazać należy na art. 26 ust. 3 nowelizowanej ustawy, który przewiduje, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa i są wnoszone na rachunek bankowy Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, wojewódzkiego inspektoratu jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych albo wojewódzkiego inspektoratu inspekcji handlowej. Przepis ten nie został znowelizowany.

22. Rada Legislacyjna zgłasza podobne do wymienionych w poprzednim punkcie zastrzeżenia wobec nowelizacji ustawy o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina, przewidziane w art. 29 projektu Przepisów wprowadzających. Należy bowiem zauważyć, że przepisy nowelizowanej ustawy w art. 76 ust. 3 przewidują, że wniosek o przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora składa się na formularzu opracowanym przez Inspekcję i udostępnionym na stronie internetowej wojewódzkiego inspektoratu artykułów rolno-spożywczych. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku art. 88 ust. 4 nowelizowanej ustawy, który przewiduje, że kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa i są wpłacane na rachunek bankowy wojewódzkiego inspektoratu artykułów rolno-spożywczych. Wskazane przepisy powinny zostać zmienione i dostosowane do wprowadzanych zmian.   

23. Projekt Przepisów wprowadzających w zakresie uregulowań zmieniających, przejściowych, dostosowujących i uchylających: 1) likwiduje trzy dotychczasowe inspekcje działające w obszarach objętych kompetencjami PIBŻ; 2) znosi organy tychże inspekcji (art. 36-37); 3) tworzy podstawę prawną dla powołania Pełnomocnika do spraw organizacji nowej inspekcji określając jego kompetencje i zakres współpracy z organami likwidowanych inspekcji (art. 45-51); 4) reguluje zagadnienia związane z następstwem prawnym likwidowanych instytucji przez Państwową Inspekcje Bezpieczeństwa Żywności (m.in. zasady przejęcia majątku, zobowiązań i wierzytelności, zatrudniania dotychczasowych ich pracowników, wstępowania organów nowej inspekcji w toczące się postępowania) oraz 5) określa termin wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności (art. 52).

            W tym obszarze projektowanej regulacji należy zwrócić uwagę w szczególności na dwa rozwiązania: Po pierwsze, zastrzeżenia budzi sformułowanie wprowadzone do art. 38 projektu Przepisów wprowadzających: „pracownikom przysługuje prawo zatrudnienia” (chodzi o pracowników likwidowanych inspekcji lub jednostek organizacyjnych w innych inspekcjach). Jest ono bowiem mało precyzyjne i może rodzić spory interpretacyjne. Po drugie, art. 47 ust. 5 projektu Przepisów wprowadzających stanowi, że pełnomocnik do 31 października 2017 r. proponuje na piśmie pracownikom likwidowanych instytucji warunki pracy, w tym miejsce zatrudnienia w tworzonej inspekcji (propozycję te pracownicy ci, zgodnie z przepisem z ust. 6, mogą przyjąć lub nie). Z kolei tym, którzy te warunki pracy przyjęli pracodawca „w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy” proponuje „nowe warunki pracy lub płacy” (ust. 11). Zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami pracownicy likwidowanych inspekcji dwukrotnie mieliby otrzymywać propozycje nowych warunków pracy.

 

      III. Konkluzje

Przedstawione powyżej uwagi prowadzą na następujących wniosków:

1. Konsekwencje, jakie wobec dotychczasowego porządku prawnego wywoła wejście w życie ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, w pełni uzasadniają uregulowanie przepisów zmieniających, przejściowych, dostosowujących i uchylających w odrębnym akcie – to jest w ustawie – Przepisy wprowadzające.

2. Formalna struktura i merytoryczny układ opiniowanego projektu Przepisów wprowadzających odpowiada wymogom przewidzianym w Zasadach Techniki Prawodawczej.

3. Wątpliwości i zastrzeżenia przedstawione w „Uwagach szczegółowych” (pkt II 1-23 niniejszej opinii) uzasadniają, wyrażany wielokrotnie w niniejszej opinii, postulat powtórnej weryfikacji zmienianych ustaw, tak, aby opiniowany projekt spełniał wymogi, wywodzonych z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasad określoności przepisów prawa oraz przyzwoitej legislacji.

4. Wśród nowelizowanych regulacji znajdują się przepisy karne, które zdaniem Rady Legislacyjnej mają charakter blankietowy i wymagają ich wypełnienia uregulowaniami wyraźnie określającymi znamiona czynu zabronionego w taki sposób, aby zarówno adresat normy prawnokarnej, jak i organy stosujące prawo, nie miały wątpliwości, czy określone zachowanie in concreto wypełnia te znamiona.

5. W opiniowanym projekcie Rada Legislacyjna dostrzega także przypadki upoważnień ustawowych niespełniających standardów konstytucyjnych określonych w art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

6. Wskazane w treści opinii niespójności odnoszące się do nowego podziału kompetencji mogą prowadzić do naruszenia wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady legalizmu.

W podsumowaniu RL stwierdza, że opiniowany projekt po wprowadzeniu zmian wskazanych w opinii, może być przedmiotem dalszych prac w rządowym procesie legislacyjnym.

Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dra hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, dra hab. Marka Dobrowolskiego i dra hab. Bogumiła Szmulika, prof. UKSW przyjęła w trybie obiegowym w dniu 8 września 2016 r.