Opinia z 9 listopada 2018 r. o projekcie ustawy o szczególnych zasadach przedkładania niektórych dokumentów urzędowych wydanych w państwach członkowskich Unii Europejskiej

(Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji)

   Rada Legislacyjna                                                                                            2018-11-09     

             przy

Prezesie Rady Ministrów

        RL-033-25/18 

 

 

Opinia

o projekcie ustawy o szczególnych zasadach przedkładania niektórych dokumentów urzędowych wydanych w państwach członkowskich

Unii Europejskiej

 

 

1. Prezes Rządowego Centrum Legislacji zwróciła się do Rady Legislacyjnej pismem z dnia 12 października 2018 r. z prośbą o wydanie opinii o projekcie ustawy o szczególnych zasadach przedkładania niektórych dokumentów urzędowych wydanych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (dalej: „Projekt”). Projekt stanowi wykonanie w polskim porządku prawnym przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1191 w sprawie promowania swobodnego przepływu obywateli poprzez uproszczenie wymogów dotyczących przedkładania określonych dokumentów urzędowych w Unii Europejskiej i zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 (Dz. Urz. UE 2016, L 200/1; dalej: „Rozporządzenie 2016/1191”). Rozporządzenie 2016/1191, które zacznie obowiązywać 16 lutego 2019 r., ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Główny cel Rozporządzenia 2016/1191, jakim jest uproszczenie procedur wzajemnego uznawania dokumentów przez urzędy, realizowany jest m.in. poprzez zniesienie wymogu legalizacji i apostille w odniesieniu do niektórych dokumentów urzędowych wydanych w jednym państwie członkowskim UE.

 

2. Rada Legislacyjna wyraźnie podkreśla, że Projekt dotyczy „określonych dokumentów urzędowych wydawanych przez organy państwa członkowskiego, które to dokumenty muszą zostać przedłożone organom innego państwa członkowskiego” (art. 1 ust. 1 in principio Rozporządzenia 2016/1191).

 

3. Generalnie opiniowany Projekt prawidłowo dokonuje wykonania przepisów Rozporządzenia 2016/1191. Stanowi on wyraz słusznej idei uproszczenia i ujednolicenia obiegu dokumentów na obszarze całej Unii Europejskiej. Jak trafnie napisano w uzasadnieniu do Projektu, „rozporządzenie 2016/1191 będzie bezpośrednio stosowane, nie ma zatem konieczności wdrażania go do polskiego porządku prawnego, niemniej jednak dla umożliwienia jego stosowania konieczne jest przygotowanie odpowiednich przepisów”.  Do grona spraw, które będą uregulowane w ustawie, zalicza się organy odpowiedzialne za stosowanie przepisów Rozporządzenia 2016/1191i wysokość opłat za wydanie wielojęzycznego formularza, kwestie związane z wydawaniem wielojęzycznych formularzy oraz wysyłaniem i odpowiadaniem na wnioski o udzielenie informacji za pośrednictwem Systemu Wymiany Informacji o Rynku Wewnętrznym (IMI). Ponadto warto podkreślić przydatność proponowanych rozwiązań legislacyjnych dla polskich organów państwowych, co ilustruje praktyka polskich urzędów stanu cywilnego w zakresie wydawania dokumentów urzędowych. Na przykład w Urzędzie Stanu Cywilnego we Wrocławiu w 2017 r. zostało wydanych 12 300 aktów urodzenia, w tym 1 924 to akty tłumaczone,  z czego 75% dokumentów związanych było z krajami UE; ponadto, wspomniany wrocławski urząd wydał 3 662 aktów małżeństwa, zaś w tej liczbie znalazło się 906 aktów tłumaczonych, w tym 25% stanowiły akty dotyczące obywateli krajów UE; aktów zgonu wrocławski Urząd Stanu Cywilnego wydał 7 930, w tym 143 akty były tłumaczone, z czego 75% aktów dotyczyło obywatelach państw członkowskich UE.   

 

4. Art. 2 Projektu zawiera następujące definicje legalne: organów centralnych, organów centralnych koordynujących, organów, wielojęzycznego formularza a także wniosku o udzielenie informacji. W przypadku wszystkich tych definicji Projekt odsyła do przepisów Rozporządzenia 2016/1191. W Projekcie brakuje natomiast legalnej definicji „dokumentu urzędowego”. De lege ferenda można zaproponować jej dodanie, wraz z odesłaniem w tym zakresie do art. 3 pkt 1 Rozporządzenia 2016/1191. Warto zauważyć, że nie ma przeszkód prawnych, by w przyszłości przepisy Projektu (tzn. przyszłej ustawy) były stosowane również do takich dokumentów, do których Rozporządzenie 2016/1191 nie ma wprost zastosowania (np. do określonych dokumentów bankowych): w tym ostatnim zakresie przepisy Projektu nie byłyby oczywiście przejawem wykonywania Rozporządzenia 2016/1191, lecz tworzyłyby nowe możliwości przydatne do wykorzystywania w praktyce przez obywateli UE.

 

5. Rada Legislacyjna podkreśla, że Projekt nie będzie miał zastosowania do dokumentów urzędowych stwierdzających kwestie związane ze związkami partnerskimi, gdyż art. 2 Rozporządzenia 2016/1191 dotyczy tylko dokumentów wydawanych zgodnie z prawem krajowym. Dlatego też nie można powiedzieć, aby art. 14 pkt 2 Projektu włączał w zakres nadzoru właściwego ministra sprawy dokumentów dotyczących związków partnerskich; art. 14 pkt 2 Projektu dotyczy dokumentów, o których mowa w art. 2 Rozporządzenia 2016/1191, a więc w Polsce nie dotyczy to dokumentów związanych ze związkami partnerskimi.

Warto dodać, że w świetle orzecznictwa polskich sądów administracyjnych, transkrypcja zagranicznego dokumentu stanu cywilnego, jakim jest akt małżeństwa sporządzony w innym państwie potwierdzający zawarcie związku małżeńskiego przez osoby tej samej płci – podobnie jak zawarcie związku małżeńskiego przez dwie osoby tej samej płci – jest sprzeczna z istniejącym w Polsce porządkiem prawnym. Takie uregulowanie prawne nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a to z uwagi na art. 12 tej Konwencji i wynikające z niego prawo poszczególnych państw do unormowania prawa do zawarcia małżeństwa przez ustawy krajowe (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 1112/16). W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych stwierdza się też, że „Prawo polskie nie zna i nie przewiduje zawierania cywilnych związków partnerskich i dlatego ten związek zawarty w Wielkiej Brytanii nie mógł być w Polsce sformalizowany i w Polsce nie wywołuje żadnych skutków prawnych.” (wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II GSK 866/15).

Może natomiast dziwić okoliczność, że na portalu e-sprawiedliwość (https://e-justice.europa.eu/content_public_documents-551-pl.do) dostępne są w języku polskim wielojęzyczne standardowe formularze dotyczące związków partnerskich. Polska nie miała bowiem obowiązku zgłoszenia takich formularzy, stosownie do art. 7 ust. 1 i art. 24 ust. 1 lit. c) i ust. 2 Rozporządzenia 2016/1191.

 

6. Przepisy art. 3-5 Projektu wymieniają 42 dokumenty, do których stosuje się przepisy Rozporządzenia 2016/1191. W tym kontekście warto wszakże zauważyć, że w art. 3 pkt 33 i art. 5 pkt 7 Projektu znajduje się przepis stwierdzający, że w pierwszym przypadku dokumentem jest „notarialne poświadczenie zamieszkania”, a w drugim wielojęzyczny formularz wydaje się celem załączania do „notarialnego poświadczenia zamieszkania”. Tymczasem w polskim porządku prawnym, zgodnie z art. 96 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2291, ze zm.), notariusz poświadcza „pozostawanie osoby przy życiu lub w określonym miejscu”, a ponadto, zgodnie z art. 100 Prawa o notariacie: „Pozostawanie przy życiu lub w określonym miejscu danej osoby poświadcza notariusz w razie stawiennictwa tej osoby w kancelarii notariusza albo w razie przekonania się o tym fakcie przez notariusza poza kancelarią. Notariusz w poświadczeniu ustala tożsamość tej osoby oraz określa dzień, godzinę i minutę stwierdzenia pozostawania osoby przy życiu lub w określonym miejscu”. Z powyższego wynika, że w polskim porządku prawnym notariusz poświadcza fakt pozostawania danej osoby przy życiu i pozostawania w określonym miejscu. Polski porządek prawny nie zna zatem instytucji poświadczenia przez notariusza zamieszkania, tak jak to przewiduje art. 3 pkt 33 i art. 5 pkt 7 Projektu. Notariusz nie jest zresztą w stanie ocenić – choćby z powodu braku stosownych ku instrumentów prawnych – czy dana osoba rzeczywiście mieszka we wskazanym miejscu. Tym samym przepisy art. 3 pkt 33 i art. 5 pkt 7 Projektu należałoby zmodyfikować, tak aby uwzględnić w nich powołane przepisy Prawa o notariacie.

 

7. Przepisy art. 6-10 Projektu dotyczące wydawania wielojęzycznych formularzy są skonstruowane prawidłowo i logiczne. Należy zaznaczyć, że niektóre zagadnienia uregulowane w Projekcie nie są jednoznacznie rozstrzygane przez Rozporządzenie 2016/1191. Projekt reguluje zasady składania wniosków o ich wydanie, zakres danych, jakie powinny być zawarte we wniosku o wydanie wielojęzycznego formularza, sposób postępowania organów właściwych do ich wydania, wysokość opłaty za wydanie wielojęzycznego formularza. Co do tej ostatniej kwestii, należy podkreślić, że zgodnie z art. 11 Rozporządzenia 2016/1191 „w celu dalszego ułatwienia swobodnego obiegu dokumentów urzędowych w Unii państwa członkowskie zapewniają, by opłata za wydanie wielojęzycznego standardowego formularza nie przekraczała niższej z dwóch wartości: kosztu wydania wielojęzycznego standardowego formularza lub kosztu wydania dokumentu urzędowego, do którego załącza się ten formularz”. W uzasadnieniu Projektu słusznie zauważono, że koszt wydania formularza powinien być zbliżony do kosztu wydania zaświadczenia, dla którego w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827, ze zm.) przyjęto kwotę 17 zł. W związku z tym w Projekcie przewidziano ustalenie opłaty za wydanie wielojęzycznego formularza w wysokości 17 zł, która stanowić będzie dochód organu wydającego ten formularz i będzie przeznaczona na pokrycie kosztów, które ponosi organ w związku z wydaniem formularza. Należy podkreślić, że opłata 17 zł nie jest przeszkodą finansową dla obywateli ubiegających się o wydanie wielojęzycznego formularza.

 

8. W niektórych przepisach Projektu występują nieprawidłowe odesłania do innych przepisów Projektu, tj. nieprawidłowe odesłania wewnętrzne. I tak, art. 9 ust. 3 Projektu odwołuje się do dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4-9 Projektu, tymczasem powinno być tutaj odwołanie do art. 5 ust. 1 pkt 4-9 Projektu. Z kolei w art. 13 Projektu jest odwołanie się do organu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Projektu, tymczasem powinno być tutaj odwołanie do organu, o którym mowa w art. 12 ust. 2 Projektu.

 

9.   Za zasadny należy uznać art. 11 Projektu, który jednoznacznie określa fakt, że wielojęzyczny formularz nie jest dokumentem autonomicznym i niezależnym, ale musi współistnieć z dokumentem głównym, wydanym w języku polskim. Ponadto, art. 11 pkt 2 Projektu trafnie określa termin wydania wielojęzycznego dokumentu, który powinien zostać wydany bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. Należy podkreślić, że przypis ten jest zgodny z art. 217 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, który brzmi: „Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni”. Niemniej jednak wątpliwości może budzić przepis treść art. 11 ust. 1 i 2 Projektu, która sugeruje, że wielojęzyczne formularze mogą być wydawane z urzędu lub na wniosek. Tymczasem są one zawsze wydawane na wniosek, jak to wynika z art. 7 ust. 1 Rozporządzenia 2016/1191 oraz z art. 7 ust. 1 Projektu. Dlatego też niezrozumiałe jest zróżnicowanie terminu wydawania wielojęzycznego formularza przewidziane w art. 11 ust. 1 i 2 Projektu (tzw. z jednej strony „jednocześnie z dokumentem, do którego wielojęzyczny formularz jest załączany”, a z drugiej strony „bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie”), a także niezrozumiałe jest odwołanie się w art. 11 ust. 2 Projektu do art. 7 ust. 2 Projektu: de lege ferenda art. 11 Projektu powinien brzmieć następująco: „Wielojęzyczny formularz wydaje się jednocześnie z dokumentem, do którego wielojęzyczny formularz jest załączany, ale nie później niż w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie.”.

 

10. Projekt w art. 12-15 wskazał także organy odpowiedzialne za realizację zadań wynikających z przepisów Rozporządzenia 2016/1191, polegających na obsłudze wniosków o udzielenie informacji oraz koordynacji tego procesu, w tym rejestracji użytkowników w systemie IMI. W Projekcie słusznie przyjęto model zdecentralizowany, tj. zaproponowano, że organem centralnym koordynującym jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, natomiast organem centralnym koordynującym jest minister kierujący działem administracji rządowej, obejmujący sprawy wydania dokumentów, które wymienione są w art. 3 oraz sprawy, w których może być wymagane przedstawienie dokumentów zawartych w art. 2 Rozporządzania 2016/1191.

Można mieć przy tym wątpliwości, czy wskazanie w art. 14 ust. 2 Projektu jako organu centralnego ministra kierującego działem administracji rządowej obejmującym sprawy określonych dokumentów jest na tyle konkretne, że odpowiada wymogowi wskazania właściwego organu państwa członkowskiego, o którym jest mowa w art. 15 Rozporządzenia 2016/1191. Tak jak w art. 14 ust. 1 Projektu wskazuje się konkretnego ministra działowego, tak też tego rodzaju konkretne wskazanie powinno być de lege ferenda dokonane w art. 14 ust. 2 Projektu.

Art. 14 ust. 3 Projektu upoważnia właściwy organ centralny do wydania rozporządzenia oraz określa wytyczne do treści tego rozporządzenia, stanowiąc, że wydając to rozporządzenie organ centralny ma „na względzie konieczność usprawnienia współpracy organów w sprawach realizowanych w ramach danego działu administracji rządowej oraz zapewnienia koordynacji rejestracji użytkowników w udostępnionym przez Komisję Europejską teleinformatycznym Systemie Wymiany Informacji na Rynku Wewnętrznym IMI”. W tym kontekście należałoby wyraźnie zapisać w art. 14 ust. 3 Projektu, że wspomniany tam System IMI jest systemem, który został ustanowiony w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1024/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym i uchylającym decyzję Komisji 2008/49/WE („rozporządzenie w sprawie IMI”) (Dz. Urz. UE 2012, L 316/1).

W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do dokumentu w Projekcie słusznie przyjęto, że organem odpowiedzialnym za odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji będzie każdy organ, który wydał budzący wątpliwości dokument, mianowicie w przypadku odpisu aktu stanu cywilnego – kierownik urzędu stanu cywilnego, w przypadku orzeczenia sądu – sąd, który wydał orzeczenie, w przypadku decyzji dotyczących obywatelstwa – odpowiedni minister właściwy do spraw wewnętrznych lub wojewoda. Wątpliwości może budzić wcześniej podnoszona kwestia „notarialnego poświadczenia zamieszkania”, gdzie według projektu ustawy właściwy notariusz ma rozstrzygać kwestie związane z nieistniejącą w polskim prawie kompetencją notariusza.

Ponadto za słuszny należy uznać stan, w którym każdy organ, któremu został  przedłożony wniosek będzie mógł w systemie IMI wygenerować wielojęzyczny formularz. Zatem może to być np. organ rentowy, organ pomocy społecznej, urząd pracy, każdy organ wymagający przedłożenia zaświadczenia o niekaralności etc., jeżeli dla potrzeb postępowania przed tym organem zostanie przedłożony dokument objęty zakresem rozporządzenia, wydany w innym państwie członkowskim, a organ ten będzie miał wątpliwości co do jego autentyczności. Należy dobrze ocenić Projekt w zakresie, w jakim zmierza on do stworzenia odpowiedniego modułu umożliwiającego rejestrację użytkowników na poziomie wszystkich organów, właściwych do wydawania bądź przyjmowania dokumentów objętych zakresem Rozporządzenia 2016/1191. 

 

11. Jeśli chodzi o uwagi dotyczące terminu wejścia w życia Projektu, to należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 27 ust. 2 lit. c) w zw. z art. 22 ust. 1 lit. a) i art. 15 Rozporządzenia 2016/1191, wyznaczenie przez państwo członkowskie i zgłoszenie organów centralnych powinno było nastąpić najpóźniej do dnia 16 sierpnia 2018 r. Dlatego też przepisy art. 14 i art. 15 Projektu, dotyczące organów centralnych i organu centralnego koordynującego, powinny wejść w życie jak najszybciej, nawet z chwilą ogłoszenia ustawy, jako że wskazane wyżej terminy wynikające z Rozporządzenia 2016/1191 już upłynęły.

 

12. Konkluzje. Projekt, po jego przyszłym uchwaleniu, będzie aktem prawnym potrzebnym i przydatnym w polskim porządku prawnym. Będzie tak w szczególności dlatego, że akt ten, wykonując przepisy Rozporządzenia 2016/1191, upraszcza procedury wzajemnego uznawania dokumentów przez urzędy z różnych państw członkowskich UE i znosi wymogi legalizacji, a także apostille w odniesieniu do niektórych dokumentów urzędowych wydanych w jednym państwie członkowskim UE. Należy stwierdzić, że projekt opiniowanej ustawy jest zasadniczo zgodny z  Rozporządzeniem 2016/1191. Niemniej jednak w Projekcie znalazły się tez pewne uchybienia, zasygnalizowane wyżej w niniejszej opinii prawnej.

Po uwzględnieniu powyższych uwag, Rada Legislacyjna rekomenduje powyższy projekt do dalszych prac ustawodawczych.

 

                                                                           Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez dra hab. Macieja Marszała, prof. UWr. Rada Legislacyjna

przyjęła na posiedzeniu w  dniu 9 listopada 2018 r.